《瞭望》文章：中央规划外资棋局

　　外资在我国经济生活中已占据了相当大的比重，影响力极为可观，因而单独制定外资“十一五”规划很有必要

　　文/《瞭望》新闻周刊记者袁元

　　11月15日《中华人民共和国外资银行管理条例》出台，意味着从下个月11日起，外资银行在我国开展人民币业务将不再有地域和客户方面的限制，银行业将迎来全面开放的格局。这距国家发改委发布《利用外资“十一五”规划》（下简称《规划》）仅仅6天的时间，亦可视为对《规划》的最新实践。

　　“利用外资‘十一五’规划的意义在于，其首次通过中长期规划的方式来全面、系统、务实地阐述我国利用外资的目标、任务和政策措施。”对11月9日出台的《规划》，国务院发展研究中心外经部副部长赵晋平予以这样评价。

　　据国家发改委有关负责人介绍，《规划》由发改委在广泛征求外交部、财政部、商务部、人民银行等国务院40个有关部委、直属机构和11家行业协会，地方政府发展改革部门及部分研究机构、企业、专家学者的意见基础上编制而成，是“十一五”规划的重要组成部分。

　　“由国家发改委这一综合性宏观经济管理部门来编制《规划》，旨在涵盖利用外资的所有方式，包括外商直接投资、境外发行股票、借用国外贷款等等”，在商务部研究院外资部主任金伯生看来，这是一份对利用外资工作颇具整体性指导意义的文件。

　　而《规划》的核心意在推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，“十一五”时期我国利用外资的主要目的、理念、方式以及重点产业、地区结构等都将出现重大变化，这引起了各级政府、市场、中外企业、研究者们的普遍关注。

　　具备四大特点与新意

　　“当前单独制定利用外资五年规划很有必要，因为外资已在我国经济生活中占据了相当大的份额，影响力极为可观”，商务部研究院的梅新育博士用一组数字告诉《瞭望》新闻周刊，在2001～2005年，外资企业工业产值占全社会工业总产值的比重在1/3左右，外资企业占全国进出口贸易比重均在一半以上，涉外税收（其中98%来自外资企业税收）占全国工商税收总额的20%左右。

　　综合多位研究者及相关部门意见，各方将《规划》的特点与新意归纳为以下四点。

　　首先，《规划》十分全面且系统。

　　在梅新育看来，《规划》将所有利用外资的方式全部纳入，同时还强调了提高外债等风险监控和管理水平。他认为，这是未雨绸缪、强化我国经济安全之举。

　　其次，重视对于当前外资工作的规范及其落实。

　　赵晋平认为，《规划》针对当前引资工作存在的问题提出了规范的要求和八项主要任务，其实质在于消除隐患，推动利用外资工作健康、可持续发展。在他看来，这体现了落实科学发展观的核心目标，有利于防止地方不计成本引资、恶性竞争的情况在“十一五”期间再度出现。

　　第三，适应了中国对外开放新阶段的要求。

　　随着入世后过渡期的结束，不仅是工业领域，包括银行、保险、证券等在内的服务贸易领域也将按照承诺全面开放，“在新的开放格局形成的背景下，有必要针对新阶段的特点，对利用外资作出全面规划，特别是金融部门后过渡期即将结束，更需提出指导性方针”，赵晋平这样分析。

　　第四，体现了跨国公司与东道国互利共赢的理念。

　　《规划》中透露，中国将制定并发布引导外商特别是大型跨国公司把高端加工制造环节、研发机构转移来华的综合性鼓励政策，强调利用外资的方向将是有利于促进国内产业结构、区域经济结构的调整优化，有利于建设节约型社会。对此，赵晋平分析说，这既符合中国科学发展观、建设和谐社会的要求，也有利于跨国公司通过清洁型的生产体系提升自身的竞争力、扩大其市场占有率。另一方面，《规划》提出要通过并购方式与跨国公司合作，这也将有助于加深合作，带动双方的技术进步，实现互利、共赢。

　　同时，梅新育认为，《规划》高度重视了优化利用外资中的利益分配、成本分担格局，并改善我国在此格局中的地位。一方面强调投资环境公平完善，取消对外资的超国民待遇；另一方面强调保护环境、资源、防止外资的不公正知识产权战略等。

　　从“量”到“质”全面提升

　　新的开放格局以及科学发展观的提出，成为此次《规划》出台的重要背景。《规划》对新时期的外资政策进行了重新评估与思考，认真分析后，赵晋平将这种变化和调整总结为以下几点。

　　首先，利用外资的目的将发生变化。

　　“十一五”期间，中国利用外资的重点将从弥补资金、外汇不足转向引进先进技术、管理经验和高素质人才，实现从“量”到“质”的转变。

　　当初提出利用“两个市场、两种资源”发展中国经济时，利用外资的目的之一是为了引进资金，弥补我国的外汇短缺。而在我国外汇储备即将位居世界首位的背景下，利用外资不仅是需要资金投入，而是更需要向引进先进技术、高素质人才、管理经验等转变，提高引资质量。在金伯生看来，引资要充分考虑到中国的产业和整体经济发展的需要。赵晋平认为，这种理念上的变化，也有助于转变地方政府注重引资规模而忽视项目质量水平的做法，从“招商引资”向“招商选资”转变。

　　第二，从产业上来说，利用外资的领域将从注重加工工业、一般制造业向现代制造业、现代服务业转变。

　　外资进入我国之初主要投向制造业，而且更多集中于加工工业，“其结果是我国的组装能力加强，但附加值不高，相对而言，加工贸易的增加值幅度是比较低的”，赵晋平认为，从提升引资质量来说，今后引资的重点应是现代制造业，特别是高技术、高附加值的产业。

　　金伯生举例说，今后可更多吸引电子信息、化工、汽车等高新技术产业来华投资，而对于机械、纺织等传统产业，也鼓励外资来进行技术改造，有助于提升我国的产业结构。

　　不仅如此，服务业，特别是面向生产服务的重要服务领域，被赵晋平视为今后引资的重点领域，“服务业增加值率高于制造业，有助于提升中国经济整体的附加值水平，带来更多的国民收益和国民所得。”

　　而从国际资本流动来看，世界趋势是服务业的资本流动活跃，而我国服务业发展相对滞后，入世五周年后，随着服务业市场准入的放开，也迎来了更多的引资机遇，“引资领域由制造业更多地转向服务业，不仅可以提升我国服务业的整体发展水平，也有利于提升我国利用外资的整体结构”，金伯生如是说。

　　当前，商务部已启动了旨在支持服务外包发展的“千百十”工程，目标是在3～5年内培养1000家大型承接服务外包的企业，推动100家跨国公司将其外包业务转移到中国，建设10个承接服务外包的基地城市。

　　第三，从注重出口型的项目转变为注重引资本地化效果的加强。

　　以往引资项目因为考虑拉动当地就业、出口，更多地借助跨国公司自身的市场和资源优势，倾向于发展出口型项目，特别是以加工贸易项目为主。对此，赵晋平分析说，这类项目增加值率相对较低。以外商投资相对集中的国家级经济技术开发区为例，其工业增加值率为20%左右，低于全国平均28%的水平。正是因为这一类出口型项目大多是高新技术产品，需要进口大量的核心零部件和原材料，而在国内采购相对较少，附加值率比较低，所以，这类项目进来带来本地化效果较小。因此，今后引资需要考虑能够真正促进当地经济、当地产业发展的项目，增加零部件和原材料在当地的采购率，延长产业链条，提升整体经济质量。

　　第四，政策措施从以优惠政策为主转变为营造良好的市场环境，更多发挥市场、企业的主体作用。

　　以往优惠政策曾是地方引资的有力手段，但这也引起了不重视环境、资源保护、不计成本、盲目招商等问题，一定程度上转让了国家、地方、居民的利益，带来经济、社会效益损失，同时形成恶性竞争，使跨国公司可以在不同的投资地之间进行选择以降低其投资成本。

　　赵晋平认为，今后需要通过改善投资环境，发挥市场作用吸引外资。他建议，可从建立更加开放的制度政策环境，提供公平竞争的政策基础，保护知识产权；改善当地的公共服务水平和效率，降低投资成本；形成产业基础、增强配套能力；加快人力资源开发、当地劳动力培训，完善劳动力市场；形成便捷的人财物的流通体系；加强信息交流基础设施和服务等六个方面加以改善投资环境。

　　同时，此次《规划》还提出今后不仅是新建投资，还可形式多样地利用外资，如并购方式。在赵晋平看来，这可以更多地发挥企业的作用，鼓励现有企业通过完善自身，提高竞争力与跨国公司优势互补、强强联合。

　　金伯生认为，并购在国际FDI（外商直接投资）流动中所占比重是比较大的，是国际上引资的主要形式。而我国刚刚“从无到有、从小到大”发展起来。但是，在发展过程中也出现了一些问题，如国有资产流失、如何进行资产评估、如何审批监管、防止垄断等。但对外开放是既定的前提，中国利用外资的政策是具有稳定性、连续性的，总体上是鼓励跨国公司对国内企业进行并购的。这些问题还需以法律法规的规范、完善来加以解决。9月8日，由商务部、国资委、税务总局、工商总局、证监会和外管局六部委联合制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》已正式实施，此次《规划》也提出将加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，“这具有前瞻性，可以防患于未然，随着有关法律法规的逐步完善，我国对相关问题的处理将更为清晰、快捷，这也有利于以并购方式利用外资的健康持续发展”。

　　第五，从区域结构看，随着东部地区生产要素成本的上升，中西部地区将迎来利用外资的良好机遇，顺利实现外商投资的梯次转移将成为中西部地区利用外资面临的重要任务。

　　现在中国吸引外资在区域上最大的问题依然是东高西低。东部地区吸引外资数量超过总量的80%，中西部地区加起来也只有15%左右。

　　从“十一五”来看，赵晋平认为，中部地区引资潜力看好，其相对优势、土地资源、劳动力成本，为承接国外的制造业转移提供了一定的条件。但西部地区吸引外商直接投资尚有难度。不过，《规划》明确，中国借用国外优惠贷款，用于中西部和东北地区的比重要提高到80%以上。“不同于市场化运作的外商直接投资，中西部地区在利用间接投资等方面将会有较快的发展”，赵晋平分析说。

　　金伯生告诉《瞭望》新闻周刊，事实上，商务部已出台一些鼓励外资向中西部投入的政策，如鼓励东部投资商、特别是外商，向中西部、东北老工业基地投资的“万商西进”工程，并在政策上给予一定的倾斜鼓励西进。

　　此外，对于《规划》中提出的将根据经济形势的发展和变化，动态调整《外商投资产业指导目录》（下简称《目录》）。从赵晋平认为，为适应新的发展阶段的要求，长期来看，动态调整是必要的，但是他建议《目录》作为外商投资中长期目标的指导性文件，不宜过多、过于频繁地调整，否则将会影响政策的连续性、稳定性，也有损外商的中长期预期。在短期内出现的问题，可以动用产业政策、税率、汇率、利率等政策工具。

　　而对于《规划》来说，也应进一步在国家的法律法规层面上提高其权威性，提升其在国家经济发展战略中的定位和法律意义，这样才能有效执行，真正发挥作用。

　　未来外资仍将平稳增长

　　利用外资由“量”转“质”理念的变化，将会对未来五年引资形势产生怎样的影响？

　　对于规模和质量的关系，赵晋平认为，尽管现在我们已经摆脱了资金的约束，但并不等于说，利用外资就不重要了。因为作为资金本身，外汇储备是一种国家资源的体现，而跨国公司带来的资金则是一种商业化、市场化的要素投入，这二者的性质是不同的。因此，他认为，在提高质量的同时，引进外资在总体仍将保持较快增长的潜力。特别是随着资本市场的开放，利用外资的方式将更加多样化，而我国利用外资的制度、政策体制的不断完善，在规范利用外资行为的同时，也有助于使引资在“十一五”期间呈现平稳增长的趋势。

　　金伯生持相同观点，他认为，“十一五”期间，引资规模还会上一个新的台阶；梅新育认为，受世界经济降温、不合格外资转移、假外资减少等原因，头两年账面利用外资数额可能会有所减少，接下来几年由于环境优化，引资规模还会反弹，特别是更高层次的外资会来得更多。

　　不过，研究者们更为关注的还是外资质量的提升。

　　赵晋平预计，首先，不同领域利用外资的增长情况会出现一定的差异。

　　今后服务业的引资增长速度将会加快，其比重会超过制造业。目前服务业引资比重为30%多，预计到2010年将增长至40%多，甚至50%。近两年来，这种趋势已经出现，特别是这两年商业银行、保险业的大规模并购案增多。赵晋平以2005年为例，当年实际利用外资（非金融）达603亿美元，但是，若加上金融业利用外资的120亿美元，则近724亿美元，增长19%。可见，服务业利用外资增长潜力巨大。

　　第二，并购方式的增多使外资独资化逐步加强的趋势有所缓解。

　　外商独资化的趋势在这两年表现明显，特别是外商新建投资的独资化趋势越来越强。2005年这一比例为71%，而今年1～9月就达73%。但随着并购在利用外资中增加，将有助于缓解外资独资化趋势。

　　三是，外商投资的技术水平逐步提升。

　　一方面，外资技术转移的程度加深，如关键零部件、核心技术转移、对于研发中心的投资等。另一方面，技术外溢也将在投资规模扩大中体现出来，一般来说，资金规模越大，资本装备程度、技术含量也越高。

　　四是，受服务业利用外资影响，地区分布将呈现向区域型大城市集中的特点。

　　现在利用外资在地区分布上呈现出从南到北，从东到西逐步梯度转移的趋势，但今后随着服务业引资加快，将会向人口规模大、产业聚集度高的区域型大城市集中，城市型格局有所加强。

　　五是，引资方式中新建投资逐步减少，并购投资会逐步增多，商业贷款也将随国家信用度提高，人民币国际化程度加深而增多。

　　六是，地区引资恶性竞争的情况将有所缓解。地方的考核体制、对利用外资的评价体系将会有变化，更加注重本地化的效果，注重环境保护、资源节约、和谐社会的目标实现。

(责任编辑：车东哲)