垂直管理的督察机构正渐次建立，但督察们的角色和职权，仍有待于在实践中探索，并在法律层面予以确定，从而使督察们明确并正确完成自己的使命

　　“钦差”们虽然已经上岗，但角色依旧模糊。这种尴尬,并非仅仅是国家环保总局华东督查中心及其主任高振宁所面对的。

　　督察们到底是何种角色，外界多有猜测，内部也不甚清晰。纷纷而起的督察制度，因此更似有一种应急性的探索试验性质。“感觉目前还没有一个完全成熟的方案，更多的是走一步看一步。”中国政法大学教授蔡定剑向本刊表示。

　　从2004年起，卫家坦就是建设部派驻成都市的城市规划督察员。他至今仍然记得，任命文件是建设部2004年的第24号文。当时卫64岁，之前在四川省建设厅已经工作了10多年，“我一直就是搞技术的”，他说。

　　虽然建设部给了他成都市城市规划督察员的身份，但卫家坦领工资还是在四川省里。不过，“我不受成都市管，因此很多话就好说、敢说。”

　　关于督察员的职责，卫说，“主要是建议，就是根据现有的法律法规，指出目前的建设可能会存在什么问题，然后以建设部城市规划督察员的身份提出意见。”

　　从2004年至今，卫发出的正规督察意见书已经有59条。卫说，“按照规定，被督察的单位需要在15日内给出明确的意见。”但是，总有些单位的回复不能让人满意，甚至对四川省专发的红头文件视而不见，“因此有的单位我要不停地追，有的要五六回，一直到最后解决为止。”

　　不过，“督察员的工作也不是专门来挑刺的，是服从于整个大局的。”卫说。在一项工程中，虽然他发现了问题，但是并没有通过发督察意见书的方式。“这个工程是省里的领导争取到成都市建设的，情况很复杂。在我汇报后，有领导建议我先不通过发正规督察意见书的方式。”

　　卫告诉记者，身为成都市城市规划督察员，为了纠正市里的一些建设问题，他曾经到省里搬过救兵，“不过，至今还没有到部里”。

　　建设部的督察员，四川省发薪，监督成都市，在建设部要求的“到位不越位、监督不包办”间寻求平衡点，这也正是卫家坦们最难掌握的分寸。

　　在国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》中，对土地督察局的定位是，“督察机构的职责按照不削弱地方政府现有土地管理职权，确保地方政府土地管理职权有效行使的原则定位进行。”

　　在建设部的城市建设规划督察员制度中也是一样。按照《建设部关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》，城市建设规划督察员“要不妨碍、替代当地城乡规划行政主管部门正常的行政管理工作，在不违反有关法律的前提下，实施切实有效的监督。”

　　既要对地方进行监督，又不能过度干预地方的正常工作，这种分寸的把握体现在对督察的授权上。如土地督察局和城市建设规划督察，均未被授予查处权和人事任免权，这也使得高振宁这样的环保督察在现实中并不握有“尚方宝剑”，而只能充当上令下达或下情上达的“传声筒”。

　　北京大学政府管理学院副教授杨凤春告诉记者，在条块分割的现实情况下，各部委到地方的直接执法本身就存在很多问题，而现在由部委在地方上直接派驻督察机构，和地方的关系则无疑会更加微妙。

　　因此，虽然垂直管理的督察机构正渐次建立，但督察们的角色和职权，仍有待于在实践中探索，并进而在法律层面予以确定，从而使督察们明确并正确行使自己的使命。相形之下，由国务院直接授权的国土督察的角色较为清晰，而由各部委自行授权的环保、规划督察们，在现实中的角色更为尴尬一些。

　　(来源：《中国新闻周刊》；何忠洲）