《瞭望》文章：社区公共服务上路

　　各地的社区工作发展阶段不同，但总体上仍处于发展初期

　　文/《瞭望》新闻周刊记者叶锋 朱薇 聂建江

　　他们许多是意气风发的大学毕业生，却在民政、司法、卫生等系统干些“琐碎”的事；他们不是机关干部，却成为政府部门下沉社区、化解矛盾的“触角”。他们是新兴的职业群体——“社会工作者”。

　　由“背着公章在茶馆里上班”

　　到“为社会服务”

　　1998年，陈洁成为重庆公开招聘的第一批社区工作人员，经过社区居民的投票选举，走上了南岸区南坪街道响水路社区居委会主任的岗位。

　　“当时的工作很轻松，社区没有办公场地，每天就是把公章背在包包里，在社区的茶馆里上班。群众多是为办一些手续需要盖章才找社区。此外，除了调解一些邻里家庭纠纷，没有太多的工作要做。”陈洁回忆说，“2000年后，随着国企改制带来大量下岗失业人员，他们的关系由企业转到社区，需要社区服务的对象增多，需要社区提供服务的需求增大，如低保金的发放、破产国有企业职工社会保险服务、社区治安等。我们承担的服务工作就越来越多了。”

　　“干了8年的社区工作，看到因为我们的服务，居民的困难得到缓解、一个即将破碎的家庭得到挽救……我们社区工作者还是很有成就感。”陈洁说。

　　去年，50多岁的社区居民代其勇，女儿患有先天性的心脏病，而他在工作了几十年的企业破产后下岗回到社区，这对他们家庭是雪上加霜，陈洁得知这一消息后，主动敲开了他的家门，获知全家当时仅靠其妻子400元的工资生活，立即为他们申请低保。除了低保临时性救助外，陈洁又四处奔走联系辖区单位为他提供了一个月薪600元的就业岗位。今年年初，代其勇主动来到社区要求取消低保，他说：“社区在我最困难的时候主动拉了我一把，又帮我找到一份稳定的工作，我应该知足了，请你们将低保金用去帮助新有困难的人吧。”

　　社区里20出头的小年轻骆凡出狱后，不仅找工作受到“别样”对待而四处碰壁，甚至父母也不接受他。陈洁一边定期与他谈心聊天不断鼓励其重拾生活的信心，一边也做他父母的开导工作，陈洁还为他找到一份开车的工作。见儿子工作稳定了、以前的不良行为也没了，骆凡的母亲感激不已，主动协助社区做起了空巢老人的服务工作，定期到老人家里义务打扫卫生，以及协调纠纷的工作。

　　在社区工作者定期谈心、低保救助、安排工作的种种努力下，响水路社区8名需要帮教人员都走回了正常的工作生活道路，没有一名重走歪路。

　　据重庆市人事局专业技术人员管理处处长杨锐介绍，据2005年统计，重庆共有居委会1887个、社区专职工作者9135人。今年9月，重庆市人事局、民政局举行了首次社区专职工作者职业水平认证考试，全市共有5701名社区工作者参加了统一考试，4537名社区工作者通过认证考试。其中，社区管理师3409名、社区管理员1128名。

　　重庆市民政局基层政权和社区建设处副处长李长富表示，重庆开展此项工作是为了加强社区专职工作者队伍建设、提高社区专职工作者的整体素质，推进社区专职工作者专业化、职业化进程，促进和谐社区建设。

　　提供社会公共服务的新生力量

　　自1997年成立全国第一家专业社工组织——乐群社工服务社、2003年举办中国内地首次社会工作职业资格考试以来，迄今上海已有7600多名职业社工活跃在全市社会工作各个平台上，成为需求量越来越大的社会公共服务的重要载体。

　　浦东华夏社会研究院院长鲍宗豪指出，在我国加速迈向现代化的进程中，诸如房屋拆迁、社会救助、下岗失业、城市人口老龄化、青少年犯罪、精神健康、外来人口和农民工涌入城市等一些过去并不显著的社会问题正在变得突出起来，这些社会问题呈现出复杂化、多样化、专门化的特征，对社会公共服务的需求量大增。

　　另一方面，在社会转型过程中，作为我国公共服务主要提供者的事业单位的弊病完全暴露出来：人员多，财政负担重；机构复杂，整体效能差。当前我国公共服务领域存在三大矛盾：一是日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾；二是国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称，公共服务的投入严重不足；三是公共服务产品分配严重不均衡，广大弱势群体得到的公共服务严重不足。

　　“在此背景下，专业化、民间化的社会工作职业应发展成为新的公共服务体系中的一个重要组成部分。”鲍宗豪认为，社工最重要的职责是对各种社会问题和各类处于困境的社会成员进行专业化“诊疗”，满足复杂、多样、个性化的社会需求。社工的服务方式是“助人自助”，而政府则购买社工所提供的服务。

　　上海民政局职业社会工作处处长黄志华介绍，早在1997年，浦东新区在全国率先引进社会工作专业大学毕业生充实到基层社区，之后又成立了全国第一家专业社工组织——乐群社工服务社，开始在教育、卫生、民政等社会工作领域广泛开展社会工作试点。2003年，上海举办了全国社会工作职业资格考试。截至2005年底，已有7680多人通过考试获得了社工师、社工师助理或社工员资格。

　　同时，自1996年起，上海重新设立了社会工作专业教育。至今，已有复旦大学、华东理工大学、华东师范大学等13所教育培训机构开展社工的专业培训。上海市民政局也成立了社会工作培训中心，迄今已培训3万多人次。

　　值得一提的是，除民政系统之外，上海的社会工作在司法领域中推进职业化、专业化的力度比较大。2004年，上海市政法系统的三家社团——自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心正式成立。自此，上海市的禁毒、社区矫正及青少年事务的管理工作，将由这三家社团共1300多名社工负责完成，政府每年出资5000多万元购买社工的服务。

　　在全市广大社区，开展社区工作的基本方式呈“块状布局”，即围绕居委会设立工作站，各社工站的社工由聘用的注册社工和原来的居委会干部两部分人员组成。不过，浦东新区则是“按条布局”，即在学校、医院、社区卫生服务中心等设立社工站，采取政府与事业单位共同购买服务的方式。

　　落后地区需要“借鸡生蛋”

　　在我国西部的甘肃省，民政厅民间组织管理局局长何长发在接受《瞭望》周刊记者采访时介绍说，目前甘肃省所拥有的社会工作者群体基本上是一个空白。

　　何长发说，早在四五年前，甘肃省民政厅曾经筹划在这个省建立社会工作者协会，以期通过这一组织逐步扩大社工群体，对当地经济和社会发展有所帮助，但由于缺乏足够的社会工作者，因此到现在为止也一直没有建立起来。

　　“社会工作者的发展是与一个地区经济和社会发展程度相联系的。”兰州商学院公共管理学院讲师李明在分析这一现象时认为，甘肃省等西部省份的经济社会发展滞后是这些地区社会工作者发展不充分的重要原因。

　　“西部省份政府所提供的岗位多集中在政府机关、企事业单位，社会工作的岗位十分有限，缺乏岗位依托必然导致这一职业发展的缓慢。”李明说，兰州商学院是甘肃省目前惟一一所设有社会工作专业的高校，2006年7月，兰州商学院社会工作专业第一批本科生毕业。“但28名毕业生中，没有一名毕业生从事对口专业，究其原因，就是在甘肃乃至西部地区根本找不到相关的岗位。”

　　尽管甘肃省本身的社会工作者群体整体发育不足，但从上世纪90年代以来，一些发达地区和发达国家的非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）在甘肃的扶贫、教育、助残等方面开展了广泛的援助，这些援助项目一方面提供了大量的社会工作岗位，另一方面带来了社会工作的资金保证。

　　香港乐施会在甘肃的扶贫援助活动始于上世纪90年代，目前在甘肃省每年投入的扶贫资金达到300万元。2000年以来，中英甘肃基础教育项目在甘肃省康乐、和政、积石山、东乡等几个贫困县实施，目前累计投资人民币1.5亿元，在这些援助地区，有2.8万余名学生从中受益。

　　这些项目使大量非本土社会工作者来到甘肃开展工作，带来了先进的社会工作理念，也为当地了解社会工作打开了一扇窗。李明认为，当前，西部欠发达地区在政府能力有限的情况下，应当利用发达地区的项目援助和社会工作力量来解决当地的社会问题，并培育本土的社会工作力量，借鸡生蛋。

　　“社会工作有相通之处，非本土的社会工作者在西部工作必然对当地的社会工作发展有一定的促进作用。”他说，当地应该结合自己的人才资源和本土实际，积极学习经验，培养人才，促进当地社会工作的专业化、开放化。

　　力避政府化、单位化倾向

　　记者日前在重庆一些社区走访时看到，社区办公室里挂满了政府各部门工作牌，有妇女工作站、社会治安工作站等等，甚至连交警部门也在一些社区设有工作站。

　　长期从事社会工作研究的重庆市城市管理职业学院教授王辅贤表示，作为居民自治组织的社区，近年来由于政府各部门工作“一竿子插到底”，社区承担了大量政府工作，政府化倾向严重，导致主要为社会提供服务的社区工作者80%以上的精力要用于为政府办事，导致社会工作者工作“本末倒置”。

　　一些社区工作者向记者讲述了政府明确要求他们承担的职责有：低保审核、社保服务、计划生育、治安综合治理、城管卫生、残疾人、五保对象等优抚工作、统计、社区党建、精神文明建设、养老服务、中介服务、就业服务、工会、老年协会等等。

　　“现在政府几乎每一个部门每年都要对社区进行考核，还实施一票否决”。陈洁说。

　　“虽然社区主任是居民选举产生，只有居民代表投票才能罢免，但实际中街道可以随便调整社区主任，政府交办的事我们只能加班加点地做，还得把所有部门的事都做好才行。”另一位社会工作者也告诉记者。

　　记者在采访中，许多社区工作者都表示，首先要完成的工作是政府交办的各项任务，抽不出太多精力去做社会工作。连原来经常做的“走巷串户”的工作都没有了，对居民的基本情况把握也没有从前清楚，现在这类工作都靠各楼栋居民担任的楼长栋长去完成。

　　对此，王辅贤教授认为，新中国成立后，国家奉行“大政府”行政理念，在社会工作上则表现为延续至今的“政社不分”行政理念。

　　王辅贤教授说，在这种理念下，目前，我国各地开展的社区服务，基本上是体制内的、由街道主导一切的服务。街道或社区事实上成了一个新的无所不包的“单位化社会”。

　　而在专业化分工越来越细致的现代社会，政府不具有在行政体系内直接提供许多专业服务的能力，社区自身也没有提供这类常规性专业服务的能力。因此，引入体制外的社会工作机构，建立用以购买社会服务的公共财政体系，大力推动政府购买社会服务，才能既拓展社区服务项目，又切实提高社区服务质量；才能既将社会服务覆盖到社区居民，又及时关照到当今社会的困难群体和边缘群体。

　　破解社工发展中的瓶颈

　　在上海，作为一个新兴职业出现的社会工作，也面临着亟待化解的困难。

　　一是专业人才短缺。据介绍，今后几年内上海将需要1万～2万名社会工作者，但如此巨大的专业需求在短期内难以转化为现实的社会岗位。据统计，全国高校每年培养约8000名社工专业人才，但这些人中只有不到30%毕业后会从事社工工作。这既有社会对社工工作还存有不理解的原因，也是现有专业社工的薪酬过低所致。

　　二是社会服务类民间组织数量过少。除了进行职业资格考试，职业化社工的发展还需要配套化的制度设计，为此需要大力发展非政府组织。截至2005年4月，在上海市一级登记部门登记的民办非企业单位仅为250家，社工组织所占比例甚小。

　　三是制度资源短缺。目前，上海还缺少一套包括社工资格认证、注册管理制度、从业规范制度、薪酬标准指导制度、教育培训制度以及与此相匹配的义工制度等在内完善的社会工作职业制度体系；此外，关于职业社工的法律体系也几乎处于空白状态。

(责任编辑：王伟)