电力体改再引关注

　　新的电改意见引发业界深入思考，有被采访者认为《意见》抓住了三年多来电力体改的难点，“如果能在五年内把这三项完成，就已经是了不起的成就了”；也有被采访者则认为“保守有余、进取不足”。

　　《瞭望》文章：在碰撞中寻共识

　　文/《瞭望》新闻周刊记者常志鹏

　　会上意见针锋相对，会下观点激烈碰撞——正在完善中的电力体制改革方案，目前各方极为关注，业内及各方瞩目的焦点集中于两方面：一是“十一五”的电力体制改革究竟要改什么？二是中国要不要建设特高压交流电网？

　　上述两点，看似一个是体制问题一个是技术问题，但两个问题同时纠结在一起，让采访中的《瞭望》新闻周刊强烈感到，相关政府部门、专家及业内人士似乎一直在求证这样一个问题，即“十一五”期间的电力体制改革，能否排除利益干扰，坚定地向打破垄断的市场化方向继续挺进？

　　针对深化电力体改新闻发布后引起的一系列“反应”，有关部门负责人告诉《瞭望》新闻周刊，目前的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》尚在征求意见过程中，还没有到最后定稿和印发的阶段。正是由于听到了专家们不同的声音，有关部门才先后于11月17日、22日在上海、北京召开了两次座谈会，以倾听专家呼声，汇总意见反馈。

　　电改意见引发怎样思考？

　　11月1日国务院常务会议原则通过了“十一五”电力体改意见，要求抓住电力供需形势缓解的有利时机，在巩固已有改革成果的基础上深化电力体制改革，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中作用发挥不够等突出问题。

　　最为重要的是，《意见》框定了下一步电力体改的三项主要任务：一是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革；二是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策；三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。

　　对新发布的电改方案，有被采访者认为“保守有余、进取不足”，甚至认为改革的“调子”被某些利益攸关的大企业“操纵”了；也有被采访者认为《意见》抓住了三年多来电力体改的难点，“如果能在五年内把这三项完成，就已经是了不起的成就了”。

　　国家电力监管委员会信息中心统计分析处处长杨名舟说，“处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革”本来是前几年改革中的内容，这次把它作为第一项任务提出来，感觉是三四年之后“在原地兜圈子”，没有凸显出下一步改革的重点……目前最迫切需要做的是建立电力市场！《意见》中表述的“符合国情的电力市场”有太多不确定性，几乎可以视为一句空话。实际上，区域电力市场已经试点了一段时间，应该适时正式启动。

　　中国能源网信息总监韩晓平认为，这次通过的《意见》“电力市场”内容较弱。在电力领域，改革就是要将被人为阻隔的买卖双方用市场连接起来。而这个前提就是把输送电和供配电分开，继而建立起有更多“买方”的电力市场。韩晓平疾呼，“电力工业再不能以“行业特殊”和“供电安全”为由，拒绝市场化了。”

　　“目前的改革《意见》的确离‘市场’远了点儿”，一位业内知情专家透露，由于考虑到国家电网的意见，“输配分开”在尚未公开的《意见》里由“推进”变成了“试点”。“区域市场”概念也因为此前“国家电网公司提出垂直管理的‘三级市场’概念，最后就成了目前比较模糊的“着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系”的表述。

　　与以上意见不同的是，一些专家认为此次《意见》抓住了三年多来电力体制改革当中存在的难点问题。

　　曾任原电力部规划计划司司长的王信茂认为，第一，厂网分开遗留问题涉及的争议金额达到234亿元，值得高度关注；第二，我国虽然提出建立区域电力市场，但东北、华东电力市场在试运行阶段屡被叫停，以市场决定的电价机制尚未建立；第三，转变政府职能与市场监管仍不到位。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强则认为，“如果在这五年内，能把这三项任务全部完成，已经是了不起的成就了。”至于输配分开没有明确，林认为输配分开是“五号文”里面明确的，只是没有确定具体时间表；输配分开就是要将现有的国家电网进行拆分，而在“十一五”期间只是进行输配分开的试点，就缓和了目前的矛盾。他强调，在目前市场机制不充分的情况下，不要急着提出怎么拆。

　　著名电力专家陈望祥判断，“此番《意见》仍然坚持了‘五号文’的方向，只是速度放缓了。”他解释说，“四年多的新一轮改革实践证明，五号文件是有效的、正确的。根据五号文件，‘十五’期间我国进行了厂网分开的改革，‘十一五’的改革原则不会变，就是要把改革继续下去。要巩固厂网分开的成果，逐步推进输配分开和区域电力市场。这次的方案有关部门征求过我意见。我认为，‘十一五’的前两年，要把厂网分开的遗留问题处理好。后三年主要是要进行农电体改调研和输配分开的试点。尽管步子放缓，但改革是大势所趋，任何人都不能改变潮流”。

　　“五号文”带来了什么？

　　《瞭望》新闻周刊在采访中发现：对这一次原则通过的《意见》进行评价，始终离不开一个重要的参照物——“五号文”。

　　2002年4月，国务院下发《电力体制改革方案》，业内称之为“五号文”。该文件确定了电力市场化改革的大方向和总体规划，成为中国电力体制改革的纲领性文件。“五号文”明确了以政企分开、厂网分开、主辅分开、主多分开及输配分开为主要内容的电力体制改革目标。“几年来，“五号文”的实施给电力工业带来了巨大变化和积极影响。”对于这一点，不论发展改革委、电监会还是行业组织都不否认。

　　原国家电监会副主席邵秉仁认为“以厂网分开为主的电力体制改革取得了阶段性成果”。

　　——五大发电公司组建完毕并独立运行，厂网分开基本实现，打破了原国家电力公司发、输、配、售一体化经营的垄断局面，发电领域的竞争态势初步形成，竞争带来的市场活力逐步显现。资料显示，我国发电企业数量从原来的一家变成了目前包括多种所有制形式在内的50多家发电企业；电源建设速度加快。到今年年底，预计我国发电装机容量将接近6亿千瓦；竞争机制使发电工程造价得到有效控制，目前发电工程造价已经从几年前的5000元/千瓦降低到了4000元/千瓦。

　　——南方电网公司和国家电网公司所属的五家区域电网公司分别挂牌成立，以区域电网公司为主体的输电运营体制框架基本形成，开始从体制上动摇“省为实体”的行政壁垒，为建立区域电力市场、在更大范围内优化配置电力资源奠定了体制基础。

　　——电网企业主辅分离开始推进，国家层面的主辅分离已经完成，从事电力规划设计、施工等业务的中央直属企业逐步走向市场，为形成合理的输配电成本和价格核定机制创造了条件。

　　——电力监管组织体系和法规体系建设工作逐步展开，国家电监会开始履行职责，《电力监管条例》已经出台，在推动政府职能转变、建立适应市场经济要求的基础产业监管体制方面进行了有益探索。

　　——区域电力市场建设在东北和华东区域市场先后试点运行，对试行大用户直购电、电网企业输配业务分开核算等改革创造了条件。

　　然而，参与“五号文”起草工作的一位官员认为，“按照五号文件确定的总体目标和任务，当前电力体制改革取得的进展仅是阶段性的，已经取得的改革成果还很不稳固，继续推进改革面临不少困难和问题。”

　　改革进程放缓。厂网分开后，厂网分开过程中暴露的产权纠纷、厂网争议、一厂多制、不良资产等问题仍有很多没有解决；网省公司主辅分离缓慢；国务院批准的《电价改革方案》尚未得到落实，使区域电力市场试点工作受阻，电力市场建设工作步履艰难。

　　改革继续深入难度很大。以“五号文”为指导的改革中一个重要的目标就是要打破“省为实体”的旧有格局，以区域市场为依托在更大的范围内优化配置电力资源。但受现行财税体制和行政体制的制约，加上区域内各省经济发展水平和各自外部环境存在的现实差异，尤其是从自身利益考虑，地方政府对实施改革没有积极性。输配分开的改革遇到的也是同样的问题。

　　改革推进过程中的矛盾冲突显性化。厂网分开实施后，由于利益驱动，厂网之间在调度、电价和财务结算方面的矛盾冲突越来越多；中央电力企业与地方电力企业、发电企业与煤炭企业、电网企业与大用户之间的矛盾冲突也逐步明显。

　　这些，都不同程度地影响到改革的进一步推进。“毫无疑问，‘五号文’中规定的‘十五’期间的改革任务没有完成。”华南理工大学教授华贲说。

　　下一步改什么？

　　按照“五号文”的设想，电价改革是电力体制改革的核心内容，厂网分开、剥离辅业、三产等资产重组工作，发电厂与大用户以合同方式商定电价，直接供电等，都是在为改革电价作准备。但《瞭望》新闻周刊采访发现，“五号文”曾要求的“十五”末在全国大部分地区运行新的电价机制并没有实现。

　　一位几年来一直具体参与电力体制改革的专家对记者强调：“在新的改革时机面前要明确一点：下一步要进行的电力体制改革决不是另起炉灶。”

　　按照这种思路，记者采访了几位曾参与起草“五号文”中电价改革内容的专家。归结专家们的意见，电价改革的目标框架是将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和销售电价。同时推进实行发电企业与电力用户直接交易，通过经济合同形成电价的方式。

　　上网电价实行市场竞争，由供需关系形成，并随供需关系的变化而变化。输电和配电电价由国家根据输电网、配电网企业的经营成本和规定利润水平核定，电价相对固定。销售电价为以上几个环节电价之和，并与上网电价联动，以反映市场供求关系。

　　但据陈望祥分析，合理电价的形成要依赖构建公平的电力市场，而电力市场的建立前提就是要培育更多的市场“买方”，改变目前不对称的供求关系，而这就必须要进行输配分开的电网改革。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，实际上，在厂网分开后，主要的改革工作就集中在电网环节。“五号文”规定的电网改革主要内容是：完善区域电网企业，改组省级电网企业（原省级电力公司）；剥离各级电网企业的辅业、三产和多种经营企业；实行输电与配电业务在财务上分开核算，进而实现输配业务在资产、财务和人员上的分开。

　　然而据业内专家介绍，尽管目前在全国范围内已经组建了六大区域电网公司，但国家电网公司对其下属五个区域电网公司都实行垂直管理，直接管理到下级电网企业的人、财、物，所以在区域范围内统一配置数省电力资源的思路很难推行下去。

　　基于这些，国际著名大电网专家蒙定中对记者说，应该尽快将华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司改组为各自独立的区域电网企业，全国形成6家区域电网公司，负责相关地区输电业务。

　　韩晓平则强调，同时要加快将配电环节全部资产、人员划转交由省、自治区和直辖市政府负责管理。在区域电网企业和各地方配电公司之间形成“输”“配”间的商业关系。

　　改革能否绕开“特高压”？

　　在此番重提电力体制改革之际，有一件事情，不得不说。在这一次电力体制改革《意见》出台的前后，国家电网正高调进行的“特高压”实验工程遇到了空前的非议。

　　特高压电网，是指1000千伏的交流或正负800千伏的直流电网。国家电网称，建设特高压电网旨在强化区域间连接，建成之后将大大增强区域间电力的运送能力。

　　资料显示，2004年底，国家电网公司酝酿建设特高压电网工程，此后不断出现来自业内外的反对声。今年8月，国家发展改革委员会印发《关于晋东南至荆门特高压交流试验示范工程项目核准的批复》。至此，著名电力专家陈望祥、蒙定中等多人撰文反对。专家们反复强调，电网并不是电压越大越好。前不久，专家杨名舟更以“中国电力体制改革面临全面危机”为题，上书高层再次表示强烈反对建设“特高压”交流电网工程。

　　杨名舟此次上书，对建设特高压交流电网提出六大质疑。但其核心，与众多专家反对的理由相同：建设“特高压”电网将使国家电网的全国垄断地位进一步强化，与电力体制改革的总体思路背道而驰！

　　杨名舟在接受《瞭望》新闻周刊采访时明确表示，不要把“特高压”问题弄成一个纯技术问题。“最核心的问题是建特高压电网违背了国务院‘五号文’精神，从技术上形成垄断壁垒，达到全国一张网、巩固和强化全国垄断的目的。”

　　有关资料显示，改革前的原国家电力公司负责全国电网，同时，拥有占全国近50%的发电装机容量。在电力调度时由于往往出现偏向公司内部电厂的情况，引起电力企业不满。

　　2002年开始的电力改革把电网拆分为南方电网公司和国家电网公司，国家电网公司内部又分成东北、华北、西北、华中、华东5大区域电网公司，暂由国家电网公司对5大电网进行垂直管理。在建设区域电力市场试点时，主要推动区域内部省份电力交易。而对国家电网公司定位，主要是区域之间电力交易。目前，跨区电力交易只占全国电力交易总量不到2.8%。

　　针对垄断的指责，国家电网公司有关人士回应说，建设特高压电网只是电网的一项投资，与电力体制改革无关。

　　最新消息是，国家电网公司于11月28、29日召开了一个特高压技术国际研讨会，会议邀请了曾经运营过特高压电网的日本东京电力公司以及俄罗斯电力公司的代表，以期形成共识，推动中国特高压电网工程建设。

(责任编辑：柯芸)