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立法空白 彩票:八百亿元背后的法律黑洞
时间:2006年12月12日08:44 我来说两句  

 
有奖评新闻
来源:法制日报

  博彩业截然对立的两面性,对行业监管提出极高的挑战,而我国目前仍基本处于立法空白状态———

  彩票:八百亿元背后的法律黑洞

  方圆观察

  法制网记者 陈晶晶

  下班路过小区门口的报亭,老王习惯地掏出十块钱,老板也会心一笑,又是五张彩票。

  像老王这样的人有个好听的称呼:彩民。当彩民们或为自己错过一个数字捶胸顿足、或为自己侥幸中了几百元钱沾沾自喜、或为报纸上的各种行情分析焦头烂额的时候,他们也许没有意识到自己正在创造惊人的财富。

  据有关部门统计,2005年我国福利彩票和体育彩票的总销量已达到713亿元,今年将超过800亿元人民币。按照35%的提取比例,今年彩民将为国家贡献约280亿元的公益金。

  然而不可忽视的是,惊人的销量背后也隐藏着高度的风险。北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士12月8日接受采访时说:“销量吸引了人们的眼球,也掩盖了行业混乱的另一面。对于博彩业这样具有极强负面性的行业,目前法律政策的缺失将为整个行业的健康发展带来不利影响。”

  以彩票的名义

  按照国际博彩业的划分,博彩业的游戏产品通常可以划分为彩票、竞技类以及娱乐场类等三大种,不同种游戏的参与频率以及赌性大小都有所不同。我国目前可以合法经营的只有彩票一种,包括人们所熟知的福利彩票和体育彩票。

  但王薛红博士提醒说,用彩票来规范中国市场上的所有博彩游戏并不足取。因为我国现有的不少游戏实际上已经突破了传统的彩票概念,某种意义上我们正在以彩票的名义发展整个博彩业。

  比如体育彩票中的足球彩票,它更属于传统的竞技类游戏,类似于香港的赌球;比如福利彩票中的中福在线游戏,它更像传统娱乐场类游戏中的视频游戏,而电视里十分钟或五分钟一开奖的福利彩票,则实际上是娱乐场游戏中Keno(基诺)游戏的翻版。

  “这些游戏在性质上实际已突破了彩票,最简单的表现就是它们的频率更快。”王薛红说,“不过重要的不是名称,而是要针对不同游戏的特点来设计和规范游戏,笼统地用彩票来规范显然是不科学的。”

  即使是以彩票的名义,目前我国的监管规范还只有财政部2002年颁布的《彩票发行与销售管理暂行规定》。作为我国惟一的彩票业学术研究机构,北京大学中国公益彩票事业研究所从2002年一成立,就参与到《彩票管理条例》的制定工作中,而几番讨论热闹之后,该条例的出台仍旧没有时间表。

  硬币的两面

  自1987年发行第一张彩票(当时称有奖募捐)起,我国的博彩业已经走过19年的探索之路。博彩业的迅速发展和人们对赌博的深恶痛绝铸就成一枚硬币的两面,而这和博彩业与生俱来的两面性分不开。

  一方面,博彩业具有强烈的娱乐性、集资性和公益性,它能够给国家带来大量财富。博彩业是国际第四大支柱产业;在美国这样GDP年增长约3%的国家,博彩业每年仍以两位数字的速度增长;博彩业占澳门财政收入的比例更高达七成以上。

  就目前内地发行的彩票而言,每两元钱中就有35%(即七角钱)被作为国家公益金筹集起来,剩下50%作为返奖回馈彩民,15%作为发行成本。从经济规模上看,彩票年销量已近千亿元;从就业人数上看,包括管理、销售、服务等人员在内的从业人员约四五十万;如果不是还缺乏完整的法律制度政策,这无疑已经是一个具有相当地位的产业。

  但另一方面,博彩业又非常容易引发严重的社会问题,具有强烈的负面性。王薛红强调说,普通商品不会有这么强的负面性,博彩业截然对立的两面对行业监管提出了非常高的挑战。

  她表示,博彩业的每个环节都贯穿着两面性,从宏观的法律政策到具体的游戏设计,都要对负面性作出严格的规定,尤其在监管上如何控制这种负面性非常重要。这是一项非常专业的学问,而我国恰恰太缺乏专业人才。

  何时水到渠成

  据了解,自2000年起财政部接替中国人民银行对彩票业实施监管,但作为平级机关,财政部也不便对民政部和国家体育总局的工作指手划脚。

  如果缺乏体制调整,即使有了法律政策也不一定能执行到位。几年前公益彩票事业研究所就曾提出过很多相关建议,提出我国应建立一个完整的博彩产业政策,对产业的未来发展方向、体制调整计划、相关法律法规以及市场产品开发步骤等,都应有计划部署,此计划应由国务院牵头制定,而非某部委来做。但这些建议似乎并未引起足够重视。

  王薛红认为,博彩业就像坐在一个火山口上,销量的升温背后问题也在累积,哪天爆发出来就不是小事。实际上如果整个行业更加规范的话,博彩业的销量也会比800亿翻几番。

  公益彩票事业研究所沈明明教授接受采访时则提出,彩票业能够蓬勃发展的基础就是公信力,不仅公益金的筹集过程要公开透明,公益金的分配使用同样要有明白的预算和规定,但目前每年的公益金具体如何使用,民众并不大知情。

  “也许是中国人讲究水到渠成,博彩业发展19年来仍相当缺乏专业人士。宏观上法律政策空白,微观上游戏设计的娱乐性和参与性不够。”王薛红说,“博彩业不仅是一个朝阳产业,更应该是一个阳光产业。”法制网北京12月11日讯(责任编辑:徐艳丽)


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