《瞭望》文章：制度建设“央地博弈”催生体制变革

　　重构央地关系成为近年我国督察制度和督察体系建设的重要背景

　　文/《瞭望》新闻周刊记者袁元

　　“更注重与社会发展、文化建设相协调，而非只在经济领域单兵突进”，无疑是2006年中国经济领域制度建设的突出特点。这其中，既包括与经济体制相匹配的一系列制度建设的完善和深化，也包括针对改革发展现实进行的制度创新。

　　这其中，如何构筑新形势下的央地关系，如何让更多人分享改革发展成果，如何保证发展的可持续性，如何协调中国发展与外部世界的关系等，成为2006年经济领域制度建设的关注焦点。

　　频繁督察的潜台词

　　盘点2006年中国经济领域制度建设，督察制度是一个不可忽视的词。

　　今年以来，一系列围绕土地与房地产调控、环保、重特大安全生产事故处理等的督察行动陆续展开，各种督察组、检查组、调查组、巡视组等频频下派地方，如6月和11月分别进行的安全生产督察；7月的土地督察、环保督察；9月的城市规划督察以及10月进行的新开工项目清理督察等。

　　而事实上，近年来每逢重大政令出台，督察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查已是惯例，而今年尤为频密的督察和垂直管理体系建设，表明我国督察制度和督察体系建设开始进入加速推进阶段。

　　其背后，则是暗潮涌动的央地关系博弈。

　　比如土地问题。自1994年分税制改革起，“财权上移、事权下移”的现实使地方建设缺乏必要资金；而各地纷纷“卖地生财”的现实，又令中国经济面临失衡、耕地底线面临失守的严重威胁。

　　除了财权事权不匹配外，目前不尽科学的政绩考核机制，也是掣肘央地关系的重要因素。而监察制度的加速推进，可视为中央政府正在以一种新的方式调整中央和地方的关系。

　　如何在新的形势下重构中央和地方关系，如何在不损害地方发展积极性的同时确保中央的政令畅通和法度统一，成为一个新的课题。

　　谈及此，经济学家常修泽教授告诉《瞭望》新闻周刊，在十六届六中全会的决定中有两处提到中央与地方关系的问题，一处是“要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”；另一处是强调“完善中央和地方共享税的分成办法，加大转移支付的力度”。这两点虽不可能涵盖央地关系的内容，但却从如何促进基本公共服务均等化的角度提出了新的思考。

　　对此，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，近几年来，我国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况来看，目前中央与地方的关系，仍以经济总量为导向，要从根本上协调二者关系，必须通过结构性改革，使中央与地方关系向“以基本公共服务均等化为重点”方向转变。

　　在迟福林看来，我国基本公共服务的非均等化有多方面的原因，比如区域经济发展水平差异、城乡分割的二元结构等，其中重要的原因在于，中央与地方在公共服务领域的分工不合理，由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。

　　解决之道，一方面要使政府的公共服务职责与能力相对称；另一方面，需要按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度。

　　还需把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样，既可以抓住中央地方关系的主要矛盾，也又可在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为。

　　以制度强化共享改革成果

　　改革发展到今天，经济领域的制度建设已离不开与社会发展的协调推进。

　　“构建和谐社会，必须坚持改革开放，其中不可避免地涉及社会体制改革。这是对前一段经济体制改革的一个升华和拓展，下一步要推进这两者之间的改革”，常修泽这样认为。

　　常修泽具体分析说，在今后很长的历史时期内，中国社会的主要矛盾“始终”是“人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”。“考虑到每年1000多万新增人口、城镇每年800万～1000万新增劳动力、每年新增900万～1000万农村劳动力转移，考虑到13亿人口提高物质文化生活水平的需要等”，他认为，必须把发展社会生产力作为根本任务，从而为社会和谐创造雄厚的物质基础。

　　但另一方面，社会的主要矛盾在当前却有新的表现形式，突出的是广大社会成员公共需求的全面快速上升与理应由各级政府和公共部门提供的公共服务不到位、公共产品短缺且配置失当形成的矛盾。

　　因此，在常修泽看来，一方面，针对改革28年后影响社会和谐的主要矛盾和问题，应把社会改革放在重要位置。

　　另一方面，经济体制改革本身还有很多艰巨任务没有完成，包括国有企业改革、金融改革、财税改革，还要继续推进。特别是对垄断性的改革还需要“啃硬骨头”。

　　还需要寻找经济改革和社会改革的“结合部”，比如说创建公共服务体制，包括就业、社保、义务教育、基本医疗等，这些既有经济体制改革的内容，也有社会体制改革的内容，需要将这两方面改革结合起来向前推进。

　　经济体制改革推进明显，市场化进程加快；与社会体制改革的“结合”，在发展的同时惠及民生，关注资源、环保、可持续，成为在2006年的一大特点。

　　比如财税改革。国家税务总局、劳动保障部今年1月联合下发《关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》，就下岗失业人员再就业有关税收政策出台实施意见；4月1日起又对消费税税目、税率及相关政策进行调整，表明国家试图通过税收手段限制高消费行为，促进环境保护和节约资源。

　　还有资源价格改革。从10月开始，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革在山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省（区）试点推进，并将建立煤炭矿山环境治理和生态恢复责任机制。

　　而3月以来的石油综合配套调价方案，在成品油价格水平上调的同时，建立了对部分困难群体和公益性行业给予适当补贴的机制。为调节石油行业和非石油行业的利益关系，国务院决定开征石油特别收益金，以平衡行业间收入分配关系。

　　再比如节能新政。今年国家已经或即将出台一系列“节能新政策”，在约束性指标方面，首先是理顺能源产品价格，抑制能源低成本消费，形成高成本使用能源的约束机制。优惠性政策方面，国家有关部门正抓紧研究调整完善现有税收政策，择机出台更有利于节能的优惠措施。

　　还有就是环境影响评价制度。今年以来，各级环保部门严格执行环境影响评价制度，加强了建设项目的环评工作，抓住淘汰部分行业产能过剩的有利时机，提高环境准入门槛，控制新的环境污染。意在协调经济增长与环境保护的矛盾。

　　今年全国彻底取消农业税后，我国农村改革步入综合改革新阶段。国务院决定在试点的基础上，全面推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。农村税费改革为全国农民每年减轻负担1200多亿元，扭转了长期以来农民负担过重的局面。

　　涉外制度全面升级

　　随着入世五年过渡期结束，中国必将更加深入地融入全球经济，在此背景下，中国经济领域的制度建设，必将与国际惯例联系得更加紧密。

　　盘点2006年的中国涉外制度，可以看到其发生着令人瞩目的新变化。

　　在10月的广州，素有“中国第一展”之称的广交会在百届之际宣布从第一百零一届开始，其全称将从“中国进口商品交易会”更名为“中国进出口商品交易会”。

　　从“风向标”转变为了“平衡器”——这是业内对于广交会更名的形象比喻。

　　其实，广交会的更名并非偶然。2006年，中国经济发展的引擎正在清晰的由出口单极向提升国内产品品牌附加值和扩大内需的双极拓展。

　　9月14日，国家五部委联合发文，通过降低部分商品出口退税率、限制部分商品出口等措施对出口进行调控。

　　商务部10月出台的《商务发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，到2010年，我国进出口调控目标为23000亿美元，外贸增长方式将实现重大转变，进出口实现基本平衡。

　　而在利用外资方面，随着徐工并购案、洛阳轴承并购案以及苏泊尔反垄断案的调查，外资并购成为2006年的关注焦点。

　　《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》、商务部《关于外国投资者并购境内企业的规定》的接连出台，使得对外资的监管有了标准，只要涉及“重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号”这四个方面的并购，均需要商务部审批。

　　而《商务发展第十一个五年规划纲要》提出逐步取消外资的“超国民待遇”，使内资企业和外资企业在同一起跑线上平等竞争，让世人看到中国的对外开放正在和国际接轨。

　　“从对外资合规的监管，到取消外资的‘超国民待遇’，可以看出，目前我国利用外资开始进入转型期，旨在对外资加强筛选，为外资创造更好的环境，规范外资并购”，商务部研究院外资部研究员金伯生告诉《瞭望》新闻周刊。

　　11月，国家发改委出台的《利用外资“十一五”规划》，其核心是推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，不过，“从根本上来说，还是要继续坚持对外开放和积极利用外资的基本方针不动摇，新的目标和方针都是为了促进可持续发展，更好的实现互利共赢，使得利用外资更加适合我国经济发展的需要”，金伯生强调说。

　　从“数量”到“质量”，从“扩大出口创汇”转向“国际收支基本平衡”，种种迹象表明我国对外战略调整的方向和决心，也显现出我国政府正力图纠正以往政策中的偏差，以“扩大出口”、“吸引外资”为核心的粗放式的经济增长方式开始转型，更显现出中国对外开放已呈全面升级之势。□

(责任编辑：柯芸)