《瞭望》：医药卫生成为民生焦点

　　面对社会高关注度，体制、机制矛盾丛生的卫生行业似乎准备不足

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 张冉燃

　　2005年医改不成功的质疑、哈尔滨天价医药费等波澜未散，2006年的卫生领域又密集发生了“齐二药”、“鱼腥草”、“欣弗”等数起“药害”事件。

　　自2003年非典型性肺炎令公众健康意识觉醒，“看病难、看病贵”的呼吁得到广泛认同，医药卫生开始成为民生焦点之一。在2006年，面对社会高关注度，体制、机制矛盾丛生的卫生行业似乎准备不足。

　　对此，哈尔滨医科大学卫生管理学院教授杜乐勋向《瞭望》新闻周刊乐观表示：“坏事可以变成好事，矛盾集中暴露更有利于问题的解决。”

　　杜乐勋曾担任卫生部卫生政策与管理研究专家委员会委员，算得上是一名“老卫生”。他认为，今年在社区卫生、单病种收费、反商业贿赂等方面出现的变化更具价值。“这些涉及到利益的调整，是动真格的。”

　　在卫生部新闻发言人毛群安的眼中，2006年医疗卫生事业的改革与发展同样是“令人难忘的”，他对《瞭望》新闻周刊说：“2006年是卫生改革与发展迈出重要一步的一年。”

　　这一步，指的是“卫生部多年来奔走呼号，希望国家建立基本卫生保健制度，今年这个制度得到了中央的肯定，而且写入了六中全会的决定。”

　　“药害”事件频发

　　年初以来，国家食品药品监督管理局作出了打击违规生产、治理“一药多名”、规范药品审评审批、整治市场等诸多努力，但药品安全事件仍呈频繁爆发之势。

　　以震动全国的“齐二药”事件来说，黑龙江省齐齐哈尔市第二制药有限公司本是国家批准生产的合法企业，且通过了GMP（药品生产质量管理规范）认证。但其在制售“亮菌甲素”注射液时，用有毒化工原料“二甘醇”冒充药用辅料“丙二醇”，致使11人死亡。对此，7月19日召开的国务院常务会议认为，这起假药案件暴露出我国药品生产和流通秩序存在的突出问题，也暴露出药品监管部门存在的漏洞。

　　距离此次国务院常务会议不足10天，国家食品药品监督管理局收到报告，称青海省一名患者静脉点滴“欣弗”牌克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液后，出现严重不良反应，此后，报告发生“欣弗”不良反应病例的省份扩大到10个。8月15日，国家食品药品监督管理局公布调查结果，归因为安徽华源生物药业有限公司违规生产，擅自降低灭菌温度、缩短灭菌时间等。10月16日，该局在其官方网站上发布对“欣弗”一事的处理结果，认为这起不良事件暴露出我国药品生产企业存在的突出问题，也暴露出药品监管工作中存在的不足。

　　决策层和主管部门寥寥数语的教训总结，直指药品生产、流通和监管环节。杜乐勋认为，我国药品生产企业固然水平低下，流通秩序确实相对混乱，但管理责任更应重视。

　　药品上市前的审批是保障药品安全有效、质量可控的第一道关口。从2005年的情况看，我国药品审批的大环境是4000多家药品生产企业递交了3万多份“新药”注册申请要求，虽然审批通过的数量大致为1/3，但这依然是一个令人不可思议的数据，因为同期美国食品药品管理局仅仅批准81种新药。

　　通过审批上市的这近万种药物，很多属于名目翻新和改换包装，但大幅度提高了价格，仍然需要对其安全有效、质量可控做大量监测工作。但不管是药品不良反应的报告监测，还是对上市药品的再评价，主管部门的重审批、轻监管的问题尚未真正解决。

　　而国家食品药品监督管理局药品注册司两位主要官员年初因涉嫌受贿接受调查，让饱受“药价虚高”之苦的人们，将矛头对准药品注册审批。

　　杜乐勋指出，“这些年医药企业发展很快，一些医药企业负责人手里有了钱，他们很可能会去有关部门中找人替他们说话。否则，他们怎么可能这么有能量？”

　　今年6月1日，因鱼腥草注射液等7个注射剂在临床使用中出现严重的过敏反应，国家食品药品监督管理局果断叫停。6月28日，发布《关于加强中药注射剂注册管理有关事宜的通知（征求意见稿）》。

　　正当“药监局有关领导对中药注射剂态度强硬”等消息不时传来，这7个注射剂突然柳暗花明。9月6日，鱼腥草注射液等被批准“分步骤分阶段有条件的恢复使用”，但知情人很难放心，因为据国家药品不良反应监测中心的监测，截止到今年5月31日，共收到鱼腥草注射液等7个注射剂品种的不良反应病例报告5000余例。另据估计，每年会有数亿人次使用这些药品。

　　治理商业贿赂初见成效

　　在年初的全国卫生工作会议上，卫生部部长高强就表示，今年全国要集中开展打击商业贿赂专项行动，医药卫生是专项治理行动的重点之一，要严厉打击给予和收受药品、器械回扣，开单提成等商业贿赂行为。

　　11月初卫生部公布，2005年8月至2006年7月，全国卫生系统配合纪检监察、检察、工商等部门查处商业贿赂案件790件，涉案金额超过5700万元。已被刑事处理230人，党纪政纪处理和其他处理266人。

　　在这些典型案件背后，有一项更为基础性的工作，即对不正当交易行为进行自查自纠。《中国纪检监察报》称，“通过自查自纠，企业事业单位及其从业人员普遍受到了反商业贿赂教育，依法合规经营的意识有所增强，医疗卫生等行业的效果尤为明显，靠送礼行贿获得交易机会和商业利益的‘潜规则’在一些地方和行业正在逐步破除。”

　　这让习惯于靠回扣、提成不规范促销的制药企业感到不适应。12月1日召开的全国药品交易会上传来的消息称，在听完中纪委有关人员讲解“医药行业治理商业贿赂专项工作和未来政策趋势”后，一些制药企业负责人一方面感慨“药品营销不变革已经不行了”，另一方面也对明年企业到底如何营销感到困惑。

　　杜乐勋说，少数人在医药购销的回扣中获益，却损害了大多数患者的利益，也败坏了医疗行业的风气。严厉打击这种违法商业贿赂行为，可以使绝大多数医务工作者从公众的信任危机中解脱出来，是正确的。

　　调整利益分配关系

　　“推行社区卫生和单病种收费，这些举措是卫生行政部门在自行调整利益分配关系，这很不容易。”杜乐勋说。

　　国务院副总理吴仪在2月召开的全国城市社区卫生工作会议上讲道：“中央在充分听取各方面意见的基础上，决定将发展社区卫生服务作为推进城市卫生综合改革和缓解群众看病难、看病贵的基础性工作，摆到重要位置，集中精力，积极推进。这是城市医疗卫生体制改革思路的一个重大转变。”

　　杜乐勋的理解是，社区卫生其实是在扭转医疗资源配置上“倒金字塔”的弊端，重新定义城市大中型医院和基层社区卫生服务中心、服务站的关系。

　　我国卫生事业发展中存在的一个突出问题，就是卫生资源配置不合理，优质资源过度向大医院集中，城市大中型医院集中了大量的高新医疗设备和优秀医护人才，基层卫生资源则严重不足。吴仪说，这是造成群众看病难、看病贵问题的重要原因之一。而发展社区卫生服务不但可以有效缓解看病难、看病贵，而且还能够带动和促进城镇职工基本医疗保险制度、药品生产流通体制和医疗救助制度等方面的改革与发展。

　　“社区卫生服务被认为是医疗卫生体制改革的突破口。”毛群安对《瞭望》新闻周刊说，“今年国务院出台了指导意见，相关部委出台了一系列配套措施。目前，由卫生部等部门组织的对社区卫生服务的督导工作正在进行，目的就是看看到年底各地社区卫生服务工作运行的情况如何。”

　　杜乐勋的意见是，发展社区卫生服务的方向已经明确，但成败还要看医生素质和政府投入这两个关键环节。未来几年，如果能把这两个问题处理好，社区卫生服务就会成为一项顺民心、合民意的大好事。

　　所谓单病种收费制度，又名“包干收费”，是指对单一病种从确诊入院、检查治疗到治愈出院限定最高医疗费用，超出部分由医院承担，不足者以实际发生费用为准。换言之，在对某疾病治疗方案规范的前提下，由医院根据对患者的检查结果评估确定其没有并发症后，医院将在病人自愿的前提下与之签订协议，确定最高费用上限。

　　这在我国并非新生事物，早在上世纪80年代就有相关探索，只是一直推行缓慢。毛群安说，单病种限价是卫生部在年初着力推动的一项工作，“可以说，目前出现了一个非常可喜的局面，就是医疗卫生机构在当前的政策环境下，从现在做起，从我做起，去切实缓解广大人民群众看病难、看病贵的问题。”

　　杜乐勋认为，单病种收费制度是世界潮流，它在控制医疗费用不合理增长、保障医疗质量、打破公立医院垄断等方面意义重大。

　　“我一直在说，我们的公立医院不是太少，而是太多，加上现有的收费方式说穿了是在保护落后，所以，实行单病种收费后不但可能缓解医疗费用的上涨，而且很可能在医疗机构中出现真正的竞争。特别应该看到的是，在实行单病种收费的医院，即便有的疾病不属于单病种收费的范围，同样可能因为医院整体氛围是合理用药、合理检查，因而也能在一定程度上避免过度医疗，这有利于医疗机构转变运行机制。”

　　杜乐勋举例说，假设先天性心脏病在实行单病种收费后明确不得超过1万元，那么，一些不如该病复杂的疾病，治疗费用自然也会随之下降。

　　据介绍，目前山东、河南、江苏、北京等地的卫生行政部门都在单病种收费上下功夫，但“依然有一定的阻力，因为这关系到卫生行政部门转变职能，不当医院的总院长、代言人。”

　　利益博弈浮出水面

　　搞好卫生改革需要一个超脱部门利益的综合性行政管理体制，已经成为共识。因此，由多个部委组成的医疗卫生体制改革协调小组开始运作的消息在9月份一经传出，旋即成为媒体关注的热点。

　　与之对应的是，国家发改委今年策动的三次药品降价行动，在百姓心中依然难以抹去“没有感觉”、“不抱希望”等印象。甚至有观点认为发改委20次出手调低药价，根本是无功而返，因为该政策没有打中药价虚高的要害。

　　北京、南京等地出现的平价医院，在上半年很是热闹了一阵。据卫生部新闻办一工作人员透漏，“平价”二字令一些医院管理者不满，称此称谓有影射其它医院“高价”之嫌。为此，毛群安曾在新闻发布会上强调称其为“惠民医院”、“济困医院”更为合适。只是，这种称谓之争并没有引起社会的太多关注，学界有观点认为，在公立医院的运行机制尚未理顺的大背景下，平价医院没有足够的政府投入，想要“惠民”、“济困”也是心有余而力不足。

　　分析纷纷扰扰的年度热点和有关基本卫生服务公平的话题，杜乐勋说，真正引人关注的，往往是那些打破现有格局的尝试和动作。不过，这些努力需要政府主导与市场机制作用相结合，其中特别是财政投入。

　　研究卫生领域多年后，杜乐勋告诉《瞭望》新闻周刊，卫生事业是社会公益性事业，不管是建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，还是不断提高人民群众的健康水平，无不需要稳定长效的财政经费保障。

　　据中华医学会专家统计，我国公共卫生支出占卫生总费用的比重，在世界各国中属于最低水平的国家之一。

　　毛群安在11月10日的新闻发布会上，代表卫生部谈起对国家公共财政在医疗卫生方面投入的期盼和希望：“公共财政应该增加对医疗卫生的投入，这已形成社会共识，我们希望国家将来财政投入的重点是公共卫生领域和广大人民群众的基本医疗服务。正像胡锦涛总书记在政治局第35次集体学习时所作重要讲话中指出，我们要努力构建覆盖全民的基本卫生保健制度。这个制度是需要公共财政支持的。”

　　覆盖城乡居民的基本卫生保健制度与新的医改方案密切相关。据悉，这一方案因涉及多方利益，尚在研究讨论之中。医改方案以何种面貌呈现，这无疑会是2007年卫生改革与发展的一大看点。或许正是从这个角度上，毛群安对《瞭望》新闻周刊称，明年工作“更富有挑战性”。□

(责任编辑：王玲玲)