成都公共住房保障成功解决低收入家庭住房问题

　　成都公共住房保障：铸就民生工程

　　“在群众‘最盼’上赢民心，在群众‘最急’上见真情，在群众‘最怨’上抓落实。”这是四川省成都市在解决城市中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭住房问题的真实写照——

　　■本报记者 韩清华

　　“像我们这些既不够申请廉租房条件，又买不起经济适用房的低收入家庭，也能享受政府的住房租金补贴了。

”2006年8月1日，家住双林路的下岗职工张洪强在闻知四川成都市建立公共住房保障制度后对记者说。

　　在这之后，他来到成都市房产大厦14楼，从工作人员手中接过首张发放的《个人住房租金补贴资格认定通知书》，有幸成为领取住房补贴通知书的第一人。

　　在成都这座“来了就不想离开”的城市里，一批批公开上市的“龙华阳光”、“光华馨地”、“天府名居”等经济适用住房开始面向中等偏低收入家庭，并接受他们的选房。

　　“公共住房保障制度”、“无缝覆盖”、“保障多元化”、“租金补贴”、“为民办实事”……

　　公共住房制度为成都房地产市场健康稳定发展提供了有力保障，其亮点在于拉动民生工程的公共住房保障制度。“这项旨在全方位覆盖中低收入家庭住房需求的举措在全国尚属首例，其经验应广泛推广。”业内人士如此评说。

　　三层体系 绘制民生工程蓝图

　　“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。杜甫的诗句广为流传，也道出广大低收入人群的心声。

　　跨入新世纪，成都市就像全国许多城市一样，在结束住房实物分配后，房地产市场空前活跃。越来越多的人们住上了花园小区、电梯公寓。但城市中仍有相当多的中低收入人群居住在低洼棚户区和危旧房屋中，有的家庭甚至没有房屋住，居住条件十分恶劣。而这些家庭靠自身很难解决住房问题。为此，成都在这方面做出了许多尝试。

　　近年来，成都市把公共住房体系作为解决城镇居民的中低收入家庭住房困难问题的主要方式，纳入政府履行公共服务和管理职能内容当中。《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》以及两个配套文件的颁布和实施，标志着成都公共住房制度建设和实践迈向了一个新的台阶。公共住房制度的实施，是对过去廉租房制度、经济适用房制度的整合和提升，也意味着一些无力购买商品房的市民将在政府的帮助下“人人有房住”。

　　成都出台的公共住房制度，是通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制建立公共住房体系，采取多层次、多形式的援助方式，解决中等偏低及低收入家庭的基本住房需求。适用对象主要满足三个条件：家庭年收入在中等偏低收入线以下；原有住房（取得自有产权住房或按照房改政策租金标准租赁的公房）人均面积不超过规定面积，控制标准在16平方米；具有成都市正式户口并取得户籍三年以上。

　　在一座人口众多的城市实施大规模公共住房保障制度建设，无疑是一项复杂艰巨的工作，成都市能够把这项工作做好，其中必有心得。对此，成都市房管局局长周鸿德在接受中国经济时报记者采访时说：“为解决中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭的住房问题，我们出台了《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》、《成都市城市最低收入与低收入家庭住房保障实施细则》和《成都市经济适用住房销售管理实施细则》。”

　　他表示，此次出台的方案对最低收入家庭以租金补贴为主，实行“应保尽保”。并对经济适用住房实行“按需建设、保证供应”。随着制度的实施，成都中低收入家庭将被分为三个层次得到政府的住房援助，通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制，建立公共住房保障体系：一是民政部门确定的最低生活保障家庭，按照“应保尽保”的原则实行廉租住房保障，租金补贴标准为6元／平方米，比以前4．5元／平方米的补贴增加1．5元。二是“中间层”家庭，指最低生活保障线以上、家庭年收入2．2万元以下的低收入家庭，可选择购买经济适用房，也可自主从市场上租赁住房并领取政府发放的租金补贴。三是中等偏低收入家庭，指年收入2．2万元以上、4万元以下的家庭，可通过购买经济适用房解决住房问题。该制度还首次把中等偏低收入家庭的收入线从3．8万元上浮到4万元。

　　成都市房管局副局长蔡冀川在接受记者采访时说：“该《方案》设置了保障家庭准入、退出机制以及动态监管体系。对申报家庭，按照“属地管理、分级审核”的原则实行资格管理。并通过动态监管建立灵活的退出机制，以避免福利固化。制度明确公共住房专项资金，主要由政府住房基金安排、政府土地出让净收益按一定比例划转、市住房保障机构通过营运产生的收益、市级和五城区财政预算安排（市级财政承担60％，区级财政承担40％）以及社会捐赠等其他资金组成。

　　他还告诉记者：“成都以前的低收入家庭买不起经济适用房。建立公共住房保障制度后，就让这部分人既有购买经济适用房的权利，也可以选择获得一定补贴的权利，从而使政府的优惠政策真正落实到市民身上。”

　　目前成都市需要公共住房制度进行援助保障的家庭约7万户左右，其中政府将向4．5万户的最低收入和低收入家庭发放住房租金补贴，仅此一项预计每年将耗费1．2亿元公共住房制度专项资金。据业内人士称，成都是全国副省级城市中，第一个将公共住房保障以制度形式正式出台的城市，并辅以多项措施解决中低收入家庭的住房困难。

　　无缝覆盖 演绎民生工程内涵

　　切实改善困难群众的住房条件，是贯彻落实民生工程的必然要求。周鸿德说，成都建立和完善城市公共住房制度，全方位覆盖成都人民的住房需求，通过廉租补贴、低收入家庭住房补贴、经济适用房建设或其他形式，有效满足中等偏低收入及以下收入家庭的基本需求，保证人人都有房住，这就是民生工程的内核。

　　在公共住房制度建设方面，成都针对性地不断进行政策和措施的改进、丰富与完善，创新性地提出“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的经济适用住房发展理念。并明确表示，只要符合条件的申购户在朝向、楼层上服从随机分配、不挑不拣，保证供应，创新经济适用房保障方式。同时进行经济适用住房的租赁试点，逐步推行经济适用住房租售并举。到目前为止，成都向社会发售经济适用住房预登记的有效户数达5700户、建设规模40万平方米。

　　成都市房管局除了搞好宣传、组织、实施以外，还探索有效解决住房困难户的新模式：多方式、多渠道筹措房源，实现租售并举、实物配租。目前，已在市场上收购了部分符合条件的二手房、商品房，作为公共住房和低收入家庭的住房保障房源。首先，对经济适用房实行租售并举。除销售以外，组织100多套房源进行经济适用房的租赁试点。其次，对廉租住户实行以租金补贴为主、实物配租为辅的思路。对其中特殊困难户，面向市场收购了数十套低楼层、小套型、地理位置较好、生活配套齐全的二手房，解决其实际困难。

　　此外，成都市房管局还注重理论研究，形成《公共住房制度对房地产市场的影响》的研究报告、《公共住房制度与和谐社会关系研究》的研究报告、《成都市住房保障中“夹心层”问题对策研究》的研究报告等。

　　这一系列工作的背后，是对成都解决中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭住房问题的无缝覆盖，使低收入家庭有房住。

　　周鸿德指出，成都公共住房制度将原有廉租住房、经济适用住房政策纳入一个系统的制度体系，并对中等偏低及以下收入家庭提出了更为有效、全面的解决方案：

　　一是确立成都构建公共住房制度的基本原则。通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制，建立公共住房体系。采取多层次、多形式的援助方式，解决中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求；坚持援助范围、方式及标准，随社会经济发展水平动态地作出调整；坚持援助对象的动态管理机制。

　　二是建立分层次的住房援助体系。最低收入家庭实行廉租住房保障，以租金补贴为主、实物配租和租金核减为辅，实行“应保尽保”；低收入家庭可购买经济适用住房或由政府给予适当租金补贴，通过市场租赁住房，政府根据承租的面积，按不同标准给予补贴。承租面积越大，补贴标准越低，反之，补贴标准越高；中等偏低收入家庭可购买经济适用住房，公开发售的经济适用住房以“按照标准，提前登记，按需建设，保证供应”的原则由政府统一组织建设，建设标准严格控制在中、小套型。

　　三是建立稳定的公共住房制度专项资金。通过以政府住房基金安排、政府土地出让净收益按一定比例划转、市本级和五城区财政预算安排等公共财政预算为主等多种形式，建立公共住房制度专项资金，使公共住房制度专项资金来源制度化。

　　四是建立完善的保障家庭准入、退出机制以及动态监管体系。对申报家庭按照“属地管理、分级审核”的原则实行资格管理；通过动态监管，建立灵活的退出机制；健全公共住房制度实施的组织保障体系。

　　成都公共住房制度的实施，进一步强化了政府在住房领域应当履行的社会公共职能，住房保障制度更加全面系统。尤其是采取分层次、多形式的保障手段，实现住房保障的无缝覆盖，有效克服了过去住房保障手段单一、政策缺位、保障层次断层等问题。同时，公共住房制度强调兼顾效率与公平，实现了社会保障和市场机制的有机结合，既有利于政府公共资源的合理配置，又有利于发挥市场配置资源的基础作用，住房保障制度实现全面提升。

　　为保障公共住房制度的有效实施，成都还专门建立公共住房制度专项资金，为民生工程提供坚实的后盾。据了解，专项资金制度的建立，实现了政府住房保障资金来源的制度化，有利于突破城市公共住房制度施行缺乏稳定资金来源渠道的瓶颈，使成都公共住房制度专项资金来源制度化。

　　据介绍，2006年8月至12月，成都最低收入、低收入家庭租金补贴及实物配租要求的3437．58万元专项资金，经成都市房委会审议通过，财政部门已落实到位。

　　人人有房住 续写民生工程新篇章

　　从上世纪90年代起，成都就开始探索和尝试住房保障制度建设，对保障对象认定、申请程序、保障标准进行了详细的规定。针对本地房地产市场的发展状况，该市明确提出“引导高端、调控中端、保障低端”的房地产市场调控思路，从而把公共住房保障、房地产市场规范与促进当地房地产市场持续、健康发展有机结合起来，使效率与公平在房地产市场中得以体现。

　　随着住房制度改革的不断深化，成都逐步建立了以经济适用住房制度、廉租房制度为主要内容的城市住房保障基本框架体系，为切实解决城市中等偏低及以下收入家庭住房困难、实现政府住房保障公共职能发挥了重要的作用。

　　在实践中，成都按照“最低收入家庭租住政府提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，中等收入及以上收入家庭购买或租住商品住房”的思路�熥裱�资源市场配置机制原则，将公共住房的保障职能和市场调节机制有机结合，灵活运用，实现住房资源的公平分配，确保城市中等偏低（及其以下）收入家庭实现最基本的居住权益。

　　经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，是我国多层次住房供应体系的核心内容之一。要抓好成都经济适用住房工作，就必须解决两大核心主题：一是住房保障与市场调控并重；二是供应市场化和保障多元化。

　　经济适用住房是住房保障的重要功能，其着眼点是解决中等偏低收入居民家庭的居住问题。世界上许多国家和地区的经验，以及我国近年来房地产业的发展情况表明，不能将中等偏低收入者完全推向房地产市场来解决其住房困难问题。

　　居住问题不仅是经济问题，更是社会问题，解决居住问题不可能全部依赖市场机制。建立一个兼顾经济和社会两方面完善的住房供应体系，是国际上通行的做法，包括那些发达的市场经济国家。

　　保障体系的核心在于推行“住房差别援助政策”，对不同收入的居民实行不同的住房援助多元化政策。在社会主义市场经济条件下，家庭收入相对较高的可以购买条件较好的经济适用住房，家庭收入较低不具备购房能力的可享受政府补贴，通过租赁方式解决住房问题。这种灵活的供应手段使成都每一位市民都能有房住，也逐步适应市场经济规律，提高市场化水平。

　　蔡冀川说：“城镇中低收入家庭住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，其实质就是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题，体现政府的重要职能。”

　　从最低收入人群到中低收入者，成都的住房保障体系环环相扣。从具体实施来看，1998年底成都结束了运转多年的住房实物分配体制。为配合住房新体制的建立，成都加快了经济适用住房的建设。

　　成都市住房委员会办公室常务副主任赵建军告诉记者，经济适用住房建设不仅解决了成都市大多数中低收入人群的居住难题，充分发挥出住房保障的功能。扩大住房消费，又能改善住房供应结构，通过调整供求关系有效引导和平抑房价，具有住房保障和市场调控的双重功能。同时实现了住房分配新旧体制的平稳过渡，推动了成都住房消费的市场化进程，促进房地产市场的健康、稳定发展。

　　据成都市住房委员会统计数据显示，1998年到2006年，成都经济适用住房建设完成投资79．91亿元，开工760．21万平方米，竣工686．76万平方米，市政府仅报建费一项政策减免金额就达4．56亿元。经济适用住房投资占商品住房投资比重平均达到10％以上，成为全市房地产市场有效供应的重要组成部分之一，解决了城市中10多万户困难家庭的住房问题。到2005年底，成都市城区人均住房面积增加到28平方米，超过全国城镇人均水平，人均住房面积12平方米以下的住房特困户基本得到解决。

　　目前，拥有成都市正式户口，家庭年收入在规定的中等偏低收入线以下，人均住房面积在16平方米以下，未享受过政策性住房的家庭才有资格购买经济适用房。在准购面积上，两人户限购58平方米以下，三人户限购72平方米以下，四人及以上户限购90平方米以下。

　　切实改善困难群众的住房条件，是贯彻落实民生工程的必然要求。对此，成都市委、市政府想群众之所想，急群众之所急，早在1999年就启动了廉租住房工作，坚持把住房解困工作列入成都“一级责任目标”来实施，在改革城市住房供应体系、加快住房建设中统筹规划，重点向困难群众倾斜，为千万困难家庭筑起了温馨的家园。

　　成都还确定了城镇最低收入居民家庭住房保障的三种实施方式：发放租金补贴、租金减免、提供廉租住房。作为最早实施城镇最低收入居民住房保障的城市之一，多年来，成都市委、市政府对廉租住房工作一直予以高度重视，率先在全国建立廉租住房制度。

　　第一次探索是在2000年，分别在1月和10月举行了两次廉租住房电脑现场摇租活动。当时给住房困难户提供了建筑面积40－60平方米的住房150套。

　　第二次探索是在总结两次廉租住房现场摇租经验后，充分发挥政府保障职能，注重市场机制，确定了“发放租金补贴为主，实物配租为辅”的工作思路。并制定了按困难程度优先解决的办法。革命伤残军人、军烈属家庭、残疾人、最低生活保障金领取家庭、特困企业职工、子女在16周岁以下的单亲家庭和家中有60周岁（女55周岁）以上的退休或无业人员优先解决。

　　而发租金补贴与实物配租相比有四大优势：一是采用实物配租的模式，政府需一次性投入大量资金用于建设或收购房屋，公共财政难以负担，而实行租金补贴，可按季度发放，财政压力大大减轻。二是租金补贴占有资金量较小，可以惠及更多的住房特困户，而实物配租轮候时间较长。三是实物配租入住容易退出难，而租金补贴易于形成良好的退出机制。四是享受住房保障的家庭拿到租金补贴后可自由选择租房地点，生活较为方便，但采用实物配租，特别是统一修建廉租屋，有可能形成新的“贫民窟”，形成新的社会问题。

　　第三次探索是在2004年，在城区实行廉租补贴“应保尽保”的基础上，成都创新性地向拆迁片区中的“双困户”一次性发放5年廉租补贴，既推进了拆迁工作进程，又从根本上解决了被拆迁“双困户”的居住困难问题。这种模式在全国也是首创。

　　探索的背后，是一件件成功的案例。

　　以前家住老马路的刘兴葵，一家五口人在30平方米的房子里一挤就是10多年。因为低矮和潮湿，在7、8月最热的季节，进屋也要开灯。当时老刘就给那房子取名为“白天点灯”。

　　因为老马路拆迁，工作人员帮他申请了廉租住房。家庭困难的老刘一次性领取了5年共1万多元的住房补贴。加上拆迁补偿费用，一分钱没出就住进了位于高攀路36号大院的新居。说到新房子，老刘告诉记者：“如果是以前，我绝对不敢让别人来我家‘观光’，也从来没想过能住进70多平方米的大房子。现在家里宽敞了，招待十个八个客人都没问题。现在再也不用‘白天点灯’了。”

　　拆迁中给双困户一次性发放5年廉租补贴的举措，既减轻了困难家庭的经济压力，还有助于促进社会稳定。

　　成都市老百姓在廉租住房上真正得到了实惠。该市房管局相关负责人表示，自2000年以来，成都通过以租金补贴为主，实物配租和租金核减为辅的保障方式，在全国率先提出对城市最低收入家庭实行“应保尽保”。截至2006年11月底，共发放廉租租金补贴2505．62万元，累计解决了4506户最低收入与低收入家庭的住房困难。并通过房改政策对符合条件的28323户家庭实行租金核减。经济适用住房建设和廉租房保障制度的不断加强，使大量困难家庭的住房问题得到解决，稳定了低端收入群体的心态，社会满意度也由此提高。

　　成都市房地产市场发展也更加稳定健康，2006年11月房价明显回落，五城区住房均价每平方米下降163元。第一，建立健全的公共住房制度，加强了对中低收入居民的住房保障力度。第二，《成都市住房建设规划��2006－2010�牎返某鎏ǎ�明确了未来五年分年度住房建设总量，特别是明确了中小套型普通商品住房和公共住房的建设规模，保证了市场和保障需要，稳定了市场预期。第三，加大了房地产开发用地的供应量，控制了出让土地的单宗规模。“国六条”出台期间，共出让土地3777．5亩。出让的地块绝大部分是100亩以下的中小地块，有利于在较短时间内建设住房产品，尽快上市交易，缓解供应紧张状况。第四，市政府组织中房、干道、统建等国有房地产企业在近期内面向社会公开推出一批限套型、限房价的普通商品住房，重点满足本地居民的自住需求。第五，严格执行国家有关税收政策，抑制投机性购房。

　　在公共住房保障制度建设方面，成都在总结经验的同时，仍然在不断地探索和创新，与时俱进。“安居”、“解困”、“民生工程”……成都公共住房保障制度工作秉承“为民办实事”的宗旨，圆了人们心中的安居梦。

(责任编辑：宛振宏)