公益诉讼：光有公益心是远远不够的

　　2006年最后一周，全国律师协会宪法与人权专业委员会评出了“2006十大影响性公益诉讼”。

　　这十大影响性公益诉讼分别是：湖南常宁市民蒋时林以普通纳税人身份状告常宁市财政局违法购车案、法学博士李刚状告卫生部有关全国牙防组进行违法认证案、福建上杭丘建东状告邮政局多收特快专递费用案、上海市民邓维捷状告中国银联收取跨行查询手续费案、江苏省高淳县民政局为无名流浪人员维权案、“反流氓软件联盟”发起人状告雅虎、中搜等互联网运营公司案、北京市民状告工商银行“31日不计息”案、江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理局违法征收养路费案、江西鹰潭市个体工商户程元福状告鹰潭市月湖区工商行政管理局违法进行行政处罚案、北京市民状告南方航空“机票超售”案。

　　全国律师协会宪法与人权专业委员会主任吴革说，纵观这十个很有代表性的公益诉讼，我国公益诉讼中最大制约——“原告资格”瓶颈仍然存在。公民蒋时林以纳税人身份提起对湖南省常宁市财政局进行财政预算监督之诉被驳回；而江苏省高淳县民政局为无名流浪乞讨人员提起死亡赔偿金、丧葬费之诉，也被驳回。这两个“驳回”令人遗憾：“税收取之于民用之于民”，纳税人无权知悉自己所缴税款的去向吗？无权对财政支出通过司法机关提出质疑吗？纳税人的权利体现在何处？城市化进程加快了，知识水平和经济能力都有限的流浪乞讨人员不在少数，谁是他们的利益代言人？我国诉讼法对于提出“与己无涉”诉讼请求的原告几乎一概拒绝，司法机关对于“直接利害关系”的解释向来不利于原告，近年理论界乃至立法者通过修改诉讼法解决原告资格问题的努力至今未见结果。

　　北京义派律师事务所理事会秘书长王振宇表示，在法治发达国家，“纳税人诉讼”、“市民诉讼”制度已经非常完善。尽管存在制度障碍，但在2006十大影响性公益诉讼中，原告的身份越来越多样化：除以被侵权人的名义起诉（江西个体户告工商局收取工商管理费案、工行储蓄户质疑“31日不计息”案、李刚诉“牙防组”案、北京市民状告南方航空公司机票超售案等）外，以“纳税人”名义提起的公益诉讼、以民间团体名义提起的公益诉讼（反“流氓软件”案）、以政府部门提起的公益诉讼占有一定比重。这种现象说明，各个利益群体代言人逐渐浮出水面，期待制度认可。

　　“由于种种原因，交通、金融等部门在我国属于垄断行业，垄断带来的利润保障加上缺乏必要的监管手段，使得垄断部门缺乏提高质量和服务的动力，这不仅侵犯消费者权益，而且对市场经济秩序造成破坏。正因为垄断行为对公共利益的侵犯，垄断部门常常成为公益诉讼的被告。”王振宇说。

　　全国律师协会宪法与人权专业委员会委员陈有西律师评价上海市民邓维捷状告中国银联收取跨行查询手续费一案时说，我国公益诉讼面临三大“拦路虎”。

　　首先是对当事人诉讼资格的界定问题。我国诉讼法规定“直接利益相关人”才有权起诉，而且不能“代位主张”，当事人无权对同类他人的权益提出代位主张。这导致了受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，公共利益难以得到保障，同时也带来法律资源的浪费和对侵权方震慑、约束的乏力。

　　其次是执法和司法指导思想问题。目前法院对公益性案件往往采取个案式判决，而缺乏对诉讼背后深层次问题的考量，这导致案件判决偏离诉讼价值，被告违约成本低，原告主张权利的成本高，无法对侵权行为进行有效制约。

　　第三是缺乏公益诉讼的制度动力，由于公益诉讼往往牵涉大量人力、物力、财力，个人无法承担，因而需要适当鼓励社会团体参与，同时，对社会个体的公益诉讼进行经济激励也是必要的。

　　目前，许多专家认为应为公益诉讼建立特别的诉讼制度，建议通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》来实现。如在民事诉讼法中拓展“当事人”的概念——在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，授权检察机关、其他国家机关维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的诉讼；社会团体得到受害人授权，也可提起诉讼。

　　“对公益诉讼来说，没有制度支持，光有公益心是远远不够的。”吴革最后说。