《瞭望》文章：慎防公营机构“集体腐败”

　　《瞭望》文章：慎防公营机构“集体腐败”

　　不仅应该审计同级行政机构，还应该把辖区内所有公营机构都纳入审计范围

　　文/笑蜀

　　围绕公营机构反腐败的话题，笔者最近与美国卡内基国际和平基金会高级研究员丁学良和中国经济体制改革研究会研究员杨鹏作了一番访谈。

　　与转型有内在联系

　　问：上世纪90年代以来，中国一方面是经济高速增长，另一方面是腐败问题越来越突出。90年代初，一些人士还认为腐败问题不可怕，甚至说腐败是经济发展的润滑剂。现在再没有人这么主张了，腐败成了制约中国经济发展和社会发展的瓶颈，现在已经没有人能够否认了。所以在2006年的国际反贪局联合会第一次年会暨会员代表大会上，胡锦涛主席郑重宣布，反腐败已经是关系国家发展全局、关系最广大人民根本利益、关系社会公平正义和社会和谐稳定的重大问题和紧迫任务。

　　反腐败必须对症才会有效。那么，中国90年代以来出现的腐败，跟其他发展中国家比较，有些什么样的特点？症结到底何在？

　　丁学良：我们看到上世纪90年代以来的腐败行为中，一部分属于发展中国家共有的；但中国还有非常突出的一点，中国是一个转型国家，转型经济跟发展经济，这是两个概念。转型经济讲的不是经济发展的程度，而是从一种经济体制到另一种经济体制的转化过程。中国过去十多年出现的腐败行为，很多跟转型有内在联系，而跟发展的关系不大。哪怕是一个人均GDP很高的国家，如果它要转型，也会遇到这些问题，这是非常重要的一点。

　　所以，考察过去90年代以来中国出现的腐败形态，你当然要把它跟发展中国家比，跟菲律宾、印度尼西亚、拉丁美洲比。但这个比较只能告诉你故事的一半，故事的另一半是跟谁比呢？是跟其他转型国家比，比如前苏联、东欧这个系统，还包括越南、老挝、古巴。

　　问：也就是说，中国的腐败情况是世界上比较复杂的，既超出单纯的发展中国家，也超出单纯的转型国家。

　　丁学良：对。中国既是一个发展中国家，又是一个转型国家。一方面，中国经济在高速增长，财富在高速增长。除非你有管理财富的更好的体制，否则高速增长的财富会对人们产生诱惑，给一些人“捞”提供一个物质基础。而体制的不配套，又给一些人“捞”提供了体制条件。所以，在中国往往有点权就能“捞”，这不是一般的发展中国家和转型国家能比的，他们的“饼”没那么大，体制问题也没那么多。

　　问：说到转轨时期，恐怕俄罗斯跟中国的可比性最强。他们过去在经济上都是国有制为本，政治上都是高度中央集权，后来都转向市场经济。但他们转型时期的出现腐败形态各不相同。俄罗斯出现大量寡头，中国好像没有那么多寡头。为什么会有这种分别？

　　杨鹏：都是转型国家，但原来的经济结构不一样，腐败形态就不一样。俄罗斯原来的经济结构是以垄断资源为核心形成的工业体系，有点像我们东北。浙江、广东原来没有工业基础，没有很大的摊子，如果贪只能点点滴滴地贪，形不成寡头集团。俄罗斯的电力、石油、矿产、交通都是大型的垄断国有企业，民间的中小企业几乎不存在，这就是它的经济基础，所以寡头迅速成形。现在中国还没有这种现象。

　　另一个原因，是由于政治生态的特殊，注定了中国的垄断国有行业不可能像俄罗斯那样一步到位，通过改制落到个人手上，它的所有制结构没动，无论电力、铁路、石油，都只是形成国有系统的垄断势力。这就使垄断企业基础上产生的暴富，没有俄罗斯那么明显。

　　丁学良：俄罗斯寡头那么多，是因为俄罗斯经济没有经历市场化的全面冲击，原来那种高度集中的全国性体系仍然没动，你只要控制了这个体系的制高点，这个体系就是你的。中国不是那么回事，中国经济上的分权已经很长时间了，高度集中的全国体系仍然有，但已经不如俄罗斯那么普遍了，很难通过控制一个制高点进而控制整个系统。所以俄罗斯的改革是激进式的，俄罗斯的腐败也是激进式的。中国的改革是渐进式的，中国出现的腐败也可以说是渐进式的。

　　表面上看起来，中国没有像俄罗斯那样大张旗鼓的寡头化，但桌子底下动手的空间很大，而且手法很精致。

　　来自公权力的“集体腐败”

　　问：其实不能说中国就没有寡头化，一定程度的寡头化现象中国也是有的。只是表现形式比俄罗斯隐蔽。

　　杨鹏：普京上台后，对寡头迅速采取措施。在俄罗斯，资本跟权力分开了，寡头只是个经济人，背后缺少公权力支撑，难以构成特殊利益集团。我们这里政治、经济混在一块，有的行业巨头有公权力撑腰，成了特殊利益集团，很难制约。

　　问：有公权力撑腰是一种情况，还有一种情况是公权力直接出面。最典型的比如土地批租，我们的一些地方政府部门直接借助公权力从中盈利。

　　杨鹏：分析腐败源头，可以看到一个问题，就是在一些地方或部门，用公权力直接滋养垄断利益集团。垄断利益集团借公营机构之壳，最终把公权力才能提供的公共资源、公共机会，转到了个人手上。只不过这个过程非常曲折，杠杆非常长。局外人一般很难看懂。

　　这种情况下，公营机构中出现所谓的“集体腐败”，就很难避免了。上世纪90年代以来中国出现的腐败，主要就表现为公营机构的这类腐败，这是中国跟其他发展中国家腐败形态上的明显分别。但是你翻开《刑法》，或者翻开其他反贪法规，你会发现它们都是针对个人腐败来的，不针对公营机构的“集体腐败”。比如最近一次审计就暴露了大问题，一些部委违规动用各种公款，而且都以亿作为单位，但审计出来又怎么样？没有一个人因此坐牢。部门违规使用资金，实际上部门的每个人都受益了。这时你会发现，面对这类“集体腐败”，我们基本上没辙。公营机构这类问题似乎无风险，或者说风险很小，差不多是免责制。

　　丁学良：你要从公一步跳到私，只要超过6000块人民币，你就得坐大牢。那怎么办？你就得在公字上做文章，先化大公为小公，然后一步一步化小公为小私，这么变过来，你就容易没事了。

　　杨鹏：现在搞的民主评议，在某种程度上难以制约这类腐败，为什么？提拔、考核领导要征求机构员工意见。但如果你不能搞“创收”，不能给大家带来利益，民主评议的时候大家就要搞你。这种压力之下，一些公营机构的领导上台，往往第一件事就是搞福利，怎么样多捞利益，分给大家。

　　制约利益交换和输送

　　问：按分肥机制的说法，这样的公营机构往往就是分肥机构。这是中国式腐败的一个基本形式。怎么解决呢？

　　丁学良：当务之急，是人大要有权审计同级行政机构的账目，只要做到这一点，情况就会好很多。

　　人大不仅应该审计同级行政机构，还应该把辖区内所有公营机构都纳入自己的审计范围，包括公立医院、公立学校和垄断行业的国企等。因为他们基本上不归市场管。

　　杨鹏：把公营机构的账目拿到人大讨论，通过公众监督来保障公众事业公众化，这对建设和谐社会是非常重要的。

　　丁学良：必须明确一个原则：公营机构一切非法所得均为腐败。这点上可以借鉴英国制度，在英国制度之下，只要是非法利益都要追究，不管公营还是私营。

　　这里不妨举个例子。多年以前，我第一次去香港，路过沿海某个城市，他们的负责人想参观香港的公立大学，我就安排了一下。港方请他们吃饭，吃得怎样我自己没在意。

　　过了半年，我再次路过那个城市，那个城市的负责人请我吃饭，那顿饭贵得不得了。席间他就说，香港人太吝啬。我说为什么？他说上次港方请我们吃饭，竟然是顿便饭，都舍不得招待好一点。这时我才醒悟过来，我就给他说，香港公立大学固然不是严格意义上的政府部门，但它也属于公营机构，按照香港法律，如果财务上没这个预算，他们不可以用公立大学的任何一分钱来招待客人，哪怕来访的客人是公务访问。如果非要招待不可，就得自己掏钱。

　　问：要是私营企业自己拿钱招待对方呢？

　　丁学良：如果私营企业招待政府官员，就有贿赂嫌疑。

　　杨鹏：比尔盖茨有次跟一个官员吃饭，三天之后，那个官员就接到清单，说根据公务员条例，你该付多少多少饭钱。不是比尔盖茨请不起，是他不敢请。

　　我们对公营机构普遍的利益交换、利益输送还缺乏制约。这是中国反腐败重要的课题，在这点上，我们需要破题。

(责任编辑：李培苗)