彭 澎
杨再高
栏目主持：刘平清
特邀嘉宾：
广州市社会科学院科研处处长 研究员、博士 彭 澎
广州市社科院区域经济研究所 所长 副研究员 杨再高
阅读提示
不同于中小城市，大城市是由不同的区域、板块所构成的。如果拉长时间距离，打量许多大城市的发展，就会发现，不同的区域与板块的发展，有一个此消彼长的过程。以广州为例，千百年来，基本上是由中心向四边不断扩延。
进入上世纪80年代后，更是一路向东，许多基础设施、公共项目，都投向东部地区。昔日繁华的沿江西路商业圈，终久敌不过这样的潮流大势，日渐衰落。这种趋势如果任其发展下去，就会导致城市中心的空心化现象。
2000年，广州提出了“南拓、北优、东进、西联”的城市发展战略构想。由此形成了广州城市空间结构呈“山、城、田、海”的山水型生态城市格局的发展思路。2006年年底，广州市第九次党代会上，又提出了“中调”的概念。“八字方针”被“十字方针”所替代。但“中调”的提出不是对“八字方针”简单的否定，而是对“八字方针”反思的结果和必要的补充。但“中调”究竟调什么，怎么调？从什么地方入手调？这是本次理论圆桌的主题。——闻过
建设要调整 管理更要调整
广州市第九次党代会提出“中调”城市发展战略，是坚持科学发展，构建和谐广州，建设现代化大都市的重要举措，对城市建设和管理影响深远。
“中调”的实质是提升中心城区。几年来，广州“东进、南拓、西联、北优”的城市发展战略实施效果良好，为现代化大都市建设搭起了坚实的骨架，但是，旧城区的历史欠债问题却一直没有得到很好的解决，在原“八字方针”的城市空间发展战略中缺乏“中部规划”，在一定程度上出现了“喜新厌旧”的局面，老城区有可能出现“空心化”。“中调”战略的提出可谓正当其时。“中调”的“中”指的是发展广州的中心城区，就是要提高城市环境和生活品质，强化城市配套功能；“调”应该是“调整、提升”，用朱小丹书记的话来说，是“调优、调高、调强、调活”，关键是要提升老城区的发展质量。
中调问题，我认为，建设要调整，管理更要调整。
1．“中调”要有力支撑中心城市集聚辐射功能。尤其是要优先发展公共交通，加快实现各种交通方式的便捷接驳。根据“带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”的城市定位，广州将进一步做强“四大中心”，即先进制造业中心、现代服务业中心、自主创新中心、区域文化中心，为此，要增强中心城市的集聚辐射功能、综合服务功能、外向带动功能和文化引领功能。这些功能必须有赖于交通、水、电、气、信息等基础设施水平的提升。当前，交通拥塞是市民普遍关心的一大问题，而近期出台的“禁摩（托车）”、“禁电（动车）”等政策的配套措施之一，就是大力发展公共交通，其中，包括公交车站、地铁站与居民区的对接。要使“公交优先”落到实处，必须在站场附近设置自行车停放点、汽车停放点，这要求从全市资源统一调配的高度来考虑站场周边土地的使用问题，不能一味为了土地出让的利益影响整个城市交通体系的构建。
2.“中调”要注意调整各种利益关系。要以资源承载力和环境容量为基础，综合考虑自然地理条件、经济开发的适宜性、人口分布、城市空间结构现状和经济社会发展趋势，制定有针对性的区域发展政策，进行分类调控，安排重大基础设施和重大项目，以保证区域开发和城市建设的科学性、合理性和有序性，促进城市整体功能最优化。为此，要防止在实施过程中，各区域受部门利益驱动，竞相争取将本区域划为调整优化区域和重点开发区域，而不愿划为适度开发区域和严格控制区域的倾向。对旧城区的历史欠债问题、中心组团老城区的改造问题，一定要避免高强度的开发，尽快让“中调”的战略落到实处。
3.推进科学管理、依法管理、综合管理。科学管理包括用科学理念、科学决策、科学技术、科学方式方法来进行管理；依法管理包括依法行政、依法执法、依法司法，在当前既要提高执法水平，提倡温和执法，又要反对暴力抗法、违章建设、违章经营；综合管理包括各项管理的综合治理，如城市交通，在“禁摩、禁电”后要考虑相关人员的生计问题；市容卫生，在清理“走鬼”时要考虑小商小贩的出路问题；食品安全，在清理假冒伪劣时要防止地方利益保护，使管理前置，防患于未然。如此，才能提高城市现代化管理水平。
4．以治理珠江和大气污染为重点。广州是我国建设现代化大都市的排头兵，从基本实现现代化的有关指标来看，广州在推进水、大气、固体废物、土壤、噪声等污染综合整治方面还要花大力气。以治理珠江为重点是因为珠江流域涵盖整个广州，污水处理、河涌整治、洁净饮水、两岸景观等这些工程都与珠江治理有关，而且珠江治理还要涉及整个流域的合作联防。另外，大气质量也是一个整治重点，必须排查清楚污染源，使广州大气质量得到彻底的扭转，减少灰霾天气的出现。总之，通过不断完善城市洁净水系、园林绿地体系和绿色生态屏障，一个“绿色广州”的打造才能保证一个“绿色亚运”的举办。
“中调”关键：老城区和城中村改造
老城区改造首先要控制开发强度
“中调”战略是广州市第九次党代会报告的一个新亮点。“中调”战略是广州老城区及中心城市未来发展的新课题，是广州全面实现城市建设管理“到2010年一大变”的重要战略抉择，促进“中调”战略实施，关键是要加强老城区和城中村改造。
1.加强政府的领导、规划和组织控制，增加投入。
（1）加强对老城区改造的领导和规划控制。在老城区改造中必须坚持政府主导、市场配合原则，将老城区改造项目与安居工程项目、经济适用房项目、历史文化区保护利用项目、商业地产项目等有机结合，让老城区改造优化的成果惠及广大居民群众和城市可持续发展，避免老城区改造过分商业化或被开发商主导的原则。要成立市老城区改造建设工作领导小组，负责审定老城区改造规划、年度计划和重大开发项目，研究制定有关改造的政策，协调解决旧城区改造工作中遇到的重大问题；有关区也要成立老城区改造建设工作领导小组，具体组织推进辖区内的旧城区改造工作。要按照节约用地、合理用地的原则，对全市老城区改造进行统一的规划和设计；市、区两级要明确老城区改造分工，重点改造的区片和历史文化保护区，重点拓宽建设的道路、广场、公园等要由市里统一组织改造，老城区内的其他区片及住宅小区，由所在区负责组织开发改造，切实把旧城改造工作落到实处。
（2）加强对城中村改造的领导和规划引导。事实证明，让城中村按市场原则自主发展及自生自灭，其结果是后患无穷，并影响城市可持续发展。先进地区的经验证明，只要政府重视和努力作为，城中村完全可以改造建设成为现代化的城市社区。市、区两级政府也要高度重视城中村改造工作，采取有效措施推进城中村改造。一是成立市、区两级城中村改造建设领导小组，市负责对全市城中村改造进行统一规划，研究制定有关改造的优惠政策和措施，协调解决城中村改造工作中遇到的重大问题。各区负责按市的要求和部署，与街道、居委会（村委会）共同协调推进城中村改造工作，力求使城中村改造在近期有重大突破和形成示范。
（3）加大对老城区、城中村投入。要加大市、区两级财政及土地出让收入对老城区、城中村道路与市政设施改造、绿地扩充、公共服务设施建设、历史文化街区保护利用、公共空间与安全设施等的投入，有条件的街道、居委会（村委会）也要增加对城中村改造及社区建设的投入，改善老城区、城中村生活居住环境和综合服务功能，让老城区居民、“农转居”居民得到实惠，强化中心城区对构建和谐广州的支撑、调控能力。
2.控制开发强度，降低建筑和人口密度，扩大公共空间面积。
（1）控制老城区开发建设强度。过去，广州部分老城区改造完全按照市场化原则操作，在商业利益的驱使下，使部分老城区改造后的楼房越盖越高、密度越来越大、人口越来越多，交通和居住环境没有明显的改善。为此，加快老城区改造首先要控制开发强度，要按照区片整体考虑、分期改造的原则，规划设计好改造区域房屋建筑的密度和高度，合理安排绿地、道路、市政设施、公共服务设施及社区建设所需要占用的空间，防止老城区改造“只吃肉不啃骨头”及形成插建性改造的现象。要通过严格控制开发强度的改造，切实有效地降低老城区的建设密度和人口密度，提高绿地面积、道路面积和市政与公共服务设施面积，完善老城区的生活居住和创业环境，形成各具特色和展现广州城市风貌的现代化精品城区，再创老城区发展的优势。
（2）扩大城中村公共空间。公共空间不足或缺乏是城中村面临的普遍问题。要按照节约、合理利用土地和集中居住的原则，推倒城中村的“握手楼”和分散的住宅，高标准地集中建设高层住宅，适度提高建筑的容积率，大幅度降低城中村房屋的密度，扩大城中村道路、市政公用设施、公共服务设施、公共安全工程和公共空间，强化生活居住功能。
四种模式推进城中村改造
3.按照多种模式推进老城区和城中村改造。
广州不同的老城区及内部，应根据不同的情况，因地制宜，采取修旧如旧、整体改造和局部拆迁三种模式推进改造。城中村地处各老城区的边缘、城郊接合部和新旧城市功能区接合部，要借鉴先进城市城中村改造的做法和经验，按照加大投入、提高标准、强化功能、完善管理的原则，采取整体拆建、异地重建、局部拆迁、优化整治等四种模式推进城中村改造。
4.大力发展现代服务业、社区服务业和高新技术产业。
（1）推动老城区“退二进三”。充分发挥老城区公共服务资源集中和文化、科技、人才的优势，推进老城区实施“退二进三”，加快迁出老城区的工业企业和货运站场，腾出空间大力发展现代金融、保险、会展、物流、信息、中介服务等现代服务业，大力发展文化创意产业、总部经济及适合老城区发展的高新技术产业，推动商贸、餐饮等传统优势服务业向连锁经营、电子商务等现代经营方式转型，结合现代城市社区建设大力发展为居民服务的家政、小区绿化、物业管理等社区服务业，形成老城区产业发展的新优势，优化老城区的产业结构，强化老城区的综合服务功能和优势。
（2）推进城中村产业置换。过去城中村主要靠廉价的物业出租、低层次的休闲娱乐业和分散的商贸服务点维持经济收入，这些低层次的产业形态及杂乱的环境很难融入现代城市及经济发展。广州未来城中村的发展必须通过大力改造和综合整治，完善基础设施和公共配套设施，优化整体环境和人口结构，腾出发展空间，吸纳较高素质人才和现代服务业、科技产业、文化产业、现代商贸业、社区服务业等进入城中村发展，促进城中村产业置换；引入专业化的物业管理公司，统一整合和集中物业资源，实施统一租赁和统一管理；提高物业出租经济的发展水平。
5.大力疏理交通和推进综合整治。
要在老城区和城中村改造中大力增加道路交通面积和停车场面积，打通断头路、拓宽瓶颈路和疏通拉链路，完善老城区和城中村路网。坚持改造建设与综合整治并举的原则，创新城市管理体制，完善城市管理体系，推进现代城市管理（如物业管理）全面覆盖老城区各社区和城中村，整合协调城市管理综合执法队伍、交警、辅警、街道派出所、社区治安队等管理力量，利用先进的管理设施及手段，加强对老城区和城中村“六乱”现象、社会治安、河涌及生态环境的综合整治，不断优化老城区市容市貌。
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