违法案件频发暴露法律漏洞
一些地方政府预支未来收益
社会公众约束机制尚未建立
审批流程应该公开规范统一
目前，我国土地违法案件屡禁不止，暴露了法律方面存在的漏洞。从新《土地管理法》实施到2005年，全国共发现100多万个土地违法案件，涉及土地面积近500多万亩。2006年1－5月全国土地部门共立案查处各类土地违法案件2．5万多起，涉及土地面积达1．22万多公顷（相当于18．3万亩）。
这些土地违法多数与地方政府有关，主要根源在于地方政府存在着为获取土地出让金，存在提前预支未来土地收益的“卖地冲动”。有专家指出，没有任何一个部门能给出详细的数据，也暴露出土地出让的收益管理存在法律没有关照到的巨大漏洞。
去年7月，国家土地监察制度正式建立，并向地方派驻9个国家土地监察局。同时，国土资源部会同财政部加紧制订《土地出让金收支管理办法》，将国有土地出让金收入纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。国土资源部宣布将在2010年前开展第二次全国土地调查，还运用卫星遥感技术监测土地利用情况，北京市国土资源局也将运用卫星每两个月监测一次违法违规用地。这足见中央及国土管理部门整顿土地违法状况的决心。
运用卫星监测并不能遏制土地违法的内在冲动。改变土地收益分配，对抑制土地政府的卖地冲动的确可以起到釜底抽薪之效。但除了来自中央政府的约束力之外，还缺乏地方政府自我约束的机制，还缺乏来自社会公众的约束机制。
涉及土地的管理环节很多，所谓土地管理主管部门实际上包括国土资源管理部门、规划部门，还包括建设管理部门、甚至建筑产品销售管理部门。除了这些专业管理部门外，各级政府还包括省级、县级、乡级甚至村委会等多层次管理者。所以，土地管理行为是一场多方参与的博弈，各环节的审批者面对各自的局部利益，都会尽可能朝对自己有利的方向行使审批的权力。因此，泛泛地监察，笼统地划分土地出让收益，还远远不够，不足以针对各管理环节建立联动制衡的自我约束机制。
我国现在的土地管理审批流程不够“阳光”，虽然各部门都有一定程度的信息披露，但各部门各环节各自为政、自成一体，每个审批环节之间不通信息，统计口径不一。同一块土地没有一个统一的“身份证”。具体来说，土地从招拍挂到建设用地审批，再到建设工程许可证审批、施工许可证审批、销售审批，各环节有各自的统计且互不通气，上游管理部门不了解下游管理部门的审批信息，批出去的土地是否得到规划许可证？是否开工？是否按规划建设？有多少土地滞留在企业？是什么原因没有开发建设？都没有系统的信息管理。有些项目在审批过程中土地几易其主，开发企业更名、重组，在各部门登记的信息变化很大。同一块地，在不同的部门有不同的项目名称，项目地点的描述也不尽相同。管理部门都拿不出一个详细的数据，更谈不上所谓批后管理。不按程序办事，就给很多部门留下不记录、不入账的空洞，上级单位、上游管理环节及公众也无法监督。
目前对违法土地实行监测、遏制“卖地冲动”的当务之急是要建立“阳光流程”，让审批流程的信息公开化、规范化、统一化，多个部门的信息要进行整合，每块地有一个唯一的“身份”，并随时跟踪记录，以便及时了解土地运作和经营的情况。有了这样的信息披露和整合系统，就可以使整个管理环节的审批行为在一种自我监查下按程序、按法规、按规划进行。这种系统对那些违规操作审批的人是一种威慑，对共谋集体违规违法的人来说，也加大了违规行为的成本。
《土地管理法》对于土地批租出让，有相当明确的规定，然而土地违法屡禁不止，不是无法可依，而是有法不依，这就暴露出土地管理法还存在相当大的法律漏洞。具体说，就是对于违法行为的监查办法的法律缺失，对于违法行为的惩罚办法也不具体。监查办法和惩罚办法相比，更加重要，迫切需要进行配套立法作为土地管理法的补充。
（作者为中国人民大学公共管理学院土地资源管理系副教授）
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