身份尴尬 手段单薄 关注环保督查主任们的苦恼

　　环保督查主任们的苦恼

　　法制网记者 焦红艳

　　国家环保总局华东督查中心主任高振宁在谈及地方政府和环保部门对他们的态度时，几次用了“尊重”这个词。

　　“尊重”但并不“敬畏”。

　　“因为我们对他们既无指导权也无处罚权。

　　本网记者采访的几大督查中心的主任、副主任皆有同感。肩负着环保总局赋予的八大职责上任的他们，在工作中因为没有足够的权力屡屡遭遇尴尬。

　　为了解决地方环保执法难的问题，为了加强中央对地方执法监察的力度，早在3年前，国家环保总局就已在南京和广州分别试点性地设立了华东和华南环境保护监督中心。2006年7月31日，国家环保总局正式对外宣布开始组建五大区域督查中心在内的11个执法监督派出机构，当时引起了各界空前的关注。几个月过去了，他们工作情况如何呢？

　　国家环保总局行政体制与人事司副司长章少民在接受本报记者专访时说：“反映比较多的问题有三个：执法身份尴尬、执法手段单薄、与地方的关系尚在磨合期。”

　　他进一步解释说：“国家环保总局设立区域督查中心是中国环保史上的重大举措。现在尚处在初建阶段，很多框架性的大问题还在讨论中，比如到底该赋予他们多大的权力。”

　　“环保总局授予派出机构的权力包括两部分，一是跟督查中心的几大职责对应的总局授予的权力，不需要委托。另外一部分是环监局代替总局委托督查中心处理事件的权力。”章少民说，“督查中心虽然代表总局到各区域执法，但并不拥有总局的全部权力。也不可能环保总局下设多少个司局，派出机构也设完全对应的多少个部门。目前设立督查中心的主要目的是由于各地环境事故很多，总局无法延伸那么远，处理得那么细，设立这样的部门可以帮助总局解决这些薄弱环节。至于给他们配备多大的权力，不仅社会上没有统一认识，我们内部也正在研究逐步完善。设立区域督查中心的大方向是对的，但是好多细化的制度还要逐步解决。”

　　执法手段单薄

　　“督查中心定位在执法和协调，但是目前给他们配备的权力和职能还很有局限性。他们手上拥有的执法手段并不多。在执法和协调事务的时候会遇到一些困难。”章少民说。

　　本报记者向各大中心的工作人员了解的情况是：目前，各督查中心监察地方重大或者紧急的污染事件，还是要采取一事一报的模式。也就是说，不论遇到多紧急的事件，只有在报告总局之后，总局同意处理，他们才有权去处理。

　　“如果在信息很不顺畅的山区呢？如果我们碰到了这样的事情，又没有办法打出电话的情况下，我们要不要处理呢？”一位督查中心的工作人员这样对记者说。

　　环保事件纷繁复杂，督察工作要面对各种实际情况，他们觉得这种模式过于单一。

　　“还有，我们接到举报电话，在前期的调查过程中常常要‘暗访’。而在还没有查清是否存在污染的情况下，我们是没法报告要求执法权的。往往在‘暗访’的阶段，我们手中无任何可以利用的权利和武器，工作中的危险不说，遇到被调查对象不配合的情况我们往往束手无策。”一位工作人员这样说。

　　“一事一交办现象目前确实存在，但并不是规定只能一事一交办。”章少民解释：“在各督查中心管辖范围内，有可能是环监局委托办案，也有可能是中心自己接到信息就去办了。初建期间，各地还不习惯把信息直接报给督查中心，而是习惯性地报给总局。目前，区域督查中心的大量信息还是来自环监局，但是这并不是说他们只能做环监局交办给他们的事情。这是个暂时现象，还需要一个适应过程。信息报送程序这些细化的方案还正在制定中，各个督查中心内部的管理方案也随着人员到岗人数的增多在逐步建设中。”

　　与地方关系处在磨合期

　　高振宁是比较早上任区域督查中心主任一职的官员，遇到的问题似乎更多：“华东督查中心是环保总局的试点，2002年派我筹建这个中心的时候，地方政府甚至地方环保系统都不知道南京有一个环保督查中心。加之我们对地方没有相应的权力，一些地方环保机构在实际工作中并不配合。他们还是更愿意直接与总局而不是督查中心沟通。很多消息是通过地方传到总局，总局环监局再授权给督查中心的，这样一大圈下来，影响了效率。”

　　章少民说：“督查中心督查和协调的是几个省的环保事务，存在首先要这些地方认可这个机构的问题。周生贤局长要求11个派出机构：以服务作为先导，以履行执法功能为根本。这也是在强调与地方之间要处理好关系，为得到社会的认可打好基础。但是他们毕竟是代表总局去督查和协调地方环保工作的，这种磨合肯定需要一个过程。”

　　“我国现行的是各级政府对环境质量负责的‘块块领导’体制。当地环保部门也都归当地的行政首长负责。上级环保部门对下级环保部门只是指导，没有任何的宏观调控权，没有行政制约力。这种情况下，要想完成环境目标，这种‘块块领导’的体制显得苍白无力，尤其是面对一些综合性突发性事件的时候。”

　　“我们的派出机构并没有冲击这种块块领导机制，只是对这种机制的补充和完善。督查中心不取代地方环保机构的职责和权力，也不指导地方环保工作。督查中心的职责和义务完全是总局的义务和责任。他们的八条任务中核心有三项：督查：督查各地执行法律法规情况；协调：各省往往只考虑一个省的问题，省与省之间的协调要由中央一级的机关管理；应急：应急是有等级的，有些需要国家来处理。这些都是建立在不冲击各地方的权力和义务的基础上的，是对总局工作的细化和延伸。”

　　本报记者采访的几位督查中心的领导人物不约而同地谈到地方的支持。他们认为得到地方的支持是开展好工作的重要条件。“就拿调阅资料来说吧，人家不给你看是本分，给你看则是情面。办案过程中的支持也是这样，我们没有权力要求人家必须怎样做。”一位督查中心的主任说。

　　据悉，国家环保区域督查中心的建立酝酿了几年时间，期间借鉴了国外成功经验和国内许多部委的经验。这种模式被很多专家认为是对现有的环境管理体制的一种补充和完善，能对完成环境执法任务、确保地方执法到位有效率。但也有人认为，这不意味着设立了这个中心之后地方执法难问题就可以彻底解决，只是起到推动的作用。

　　“美国目前有十个环保督查大区，每个大区有800到1200名工作人员。而我们现在一个大区才30个人，最多的有40个。13亿人口、960万平方公里的环境保护，这些人还远远不够。”高振宁说。

　　“中央对环保的目标已经制定了，就是减污。减污10%。在经济发展速度这么快的情况下，环保部门的压力是很大的，原有的环保体制不足以保证这样的目标实现。中国的环保管理体制正处在改革之中，设置11个派出机构只是其中的一项内容。”章副司长说，“至少在辖区里，环保总局对突发性的环保事件的应急响应速度比以前要提高很多。尽管督查中心在运行的过程中还存在一些问题，但是这不足以说这个制度就不好。它有利于中国环境保护。”（责任编辑：郑剑峰）