国家药监局原局长案引发行政审批改革之争

　　职业资格的行政许可：为何重复却无效？

　　仇俊先生在一家会计师事务所工作，由于几次参与被审计公司的财务报告造假而被吊销了注册会计师职业资格，人们以为他会从此离开这一行业，但奇怪的是，他仍然在这家事务所工作，不过身份已经变为注册税务师了。

　　类似注册会计师这样的职业资格是一种重要的行政许可，受到政府的严格管理，并且制定了法律来规范。但为什么会出现《注册会计师法》规定的吊销职业资格这样严厉的处罚措施奈何不了违规者的情况呢？

　　这需要从我国的注册税务师和注册会计师职业资格制度所存在的矛盾说起。注册会计师是一个特殊职业，经其审计的公司的财务报告，关系到国家、公司和公众的利益。就一个公司来说，会计报告的准确与否既关系到国家能否足额征缴到应得的税款，也关系到公司的信誉，影响金融机构对其信用等级的评价，进而影响到公司在证券市场的形象，影响投资者的选择。

　　因此，注册会计师职业行为需要严格约束，为此，国家制定了《注册会计师法》，当发现存在违规行为时要进行各种处罚，直至吊销职业资格，一定时间或终生不得从事该职业。

　　但是，税务机关又设立了注册税务师职业资格制度，规定注册税务师可以承担税务代理和税务稽查业务，出具的稽查报告具有“鉴证功能”。这事实上造成了注册税务师职业资格制度对《注册会计师法》效力的破坏。

　　每一税种都有其特定的课税对象，从会计科目分类角度看，就是每一税种都对应着特定的会计科目，准确的会计记录是正确计税的基础。对企业生产经营过程的收支活动做好会计分录和计算应缴税款是会计工作密不可分的两个方面，税收制度、政策也是注册会计师所必须熟悉和掌握的基本知识和内容。

　　注册会计师对企业进行审计，也就是依据国家颁布的企业会计准则，对企业收支的真实性、会计分类的正确性、记录的准确性和执行税收制度、政策的情况进行审查核实，出具审查报告，作为结论性意见。

　　注册税务师为企业代理税务工作，也必须掌握注册会计师所要掌握的知识。会计、审计、税务三项业务是不可分割的，也正因为如此，《注册会计师法》规定，注册会计师的执业范围包含了会计、税务代理和审计等相关方面的业务。

　　重复设立基础知识、业务内容相同的职业资格，从业人员就十分容易同时取得几个类似的职业资格，当其被吊销某一职业资格时，会以其他资格从事同样的工作，法律所设立的处罚措施毫无疑问的将会失去约束效力，形成制度相互破坏的情况。

　　所谓注册税务师的“鉴证功能”，与《注册会计法》所说的注册会计师出具的审计报告具有“证明力”是同样的含义，也就是人们常说的具有“公信力”。

　　按照权责对等原则，授予公民、法人某项权力，就要有与之相对应的手段来约束该项权力的运用，保证其公正行使权力。《注册会计师法》授予注册会计师出具的审计报告以“证明力”，这种证明力的公正性，是以对注册会计师违规行为的严厉处罚来保障的，会计师出具虚假审计报告，要被处以罚款、吊销从业资格、直至追究刑事责任。公民是否要对某一行为承担刑事责任，只有国家最高权力机关通过立法才能确定。税务机关授予税务师事务所“鉴证功能”，又无权设立具备足够威慑力的处罚手段来保证其公正性，形成权责失衡的法律困境。

　　建筑企业资质的行政许可：该取消了

　　一个在北京打拼了20多年，业绩斐然的民营建筑企业，却不得不以另一家只有建筑企业资质证书，而并不从事具体工程建设的公司的名义参与工程投标和施工，每年为此交纳大量的“挂靠费”，使企业的发展受到限制。

　　这个案例体现了我国建筑企业资质审批制度的悲哀。

　　上世纪八十年代，我国建筑业进入了活跃期。随着建筑市场的逐步开放，各种所有制形式、各种规模的建筑企业如雨后春笋般出现在建筑市场上。

　　由于规范市场主体行为的法律法规体系还没有建立起来，行政权力等非市场因素大量介入市场竞争，工程承包权往往被一些不具备施工能力的企业、个人获得，层层转包，质量得不到保证。而有施工能力的有些企业却争取不到承包权，沦为他人盘剥的对象。在这种背景下，建立了由建设行政主管部门按照建筑企业的注册资本、拥有的工程机械设备数量、以往业绩等条件来评定企业等级的资质评定制度。

　　建筑企业必须按照评定的等级承包相应规模的工程。这样一来，就把一些企业、个人排除在了市场之外，对规范当时的建筑业市场发挥了积极作用。以后，这一制度不断得到补充和加强，并以法律的形式被固定下来，企业的资质等级已经成为企业进入各级、各类建筑市场的入门证，成为一项决定建筑企业命运的行政许可制度。

　　评定建筑企业资质等级的条件有四个：（1）注册资本;（2）拥有的大型施工机械设备数量;（3）固定工程技术人员数量；（4）以往业绩纪录。根据这些标准，建筑企业被划分为三种类型：工程总承包企业、专业承包企业和劳务承包企业；而按照企业的规模把各种类型的企业又进一步划分为甲乙丙三个等级。对各类、各个等级的企业分别规定了所允许承揽的工程规模或劳务范围。

　　回顾这一制度建立的社会和评定等级的条件可以看出，政府实际上是以市场管理者和国有企业保护者的双重身份介入了市场管理活动，但现在，这些决定建筑企业资质等级的条件已经不能适应市场经济体制下建筑业的要求。

　　随着市场分工的不断细化，一些企业从建筑施工企业中分离出来，专营施工机械设备租赁业务，建筑企业在异地承揽到工程，可以在工程所在地租赁机械设备，以免除往返运输的负担。把企业拥有施工机械设备数量作为评定资质等级的条件，迫使企业不得不购买资质评定所要求的设备，这会造成企业在工程任务不饱满时，机械设备被闲置，要额外负担保管、养护费用，制约了企业分工的进一步细化，违背市场经济体制下建筑企业的经营特点。

　　建筑行业是劳动力密集型行业，具有人员流动性大的特点，人员的流动更为频繁，企业承揽的工程量大时，需要吸纳人员，没有工程或任务不饱满时，人员则需要流出。把企业拥有一定数额的人员作为评定资质等级的条件，就是要求企业要有固定的人员数量，这是计划经济体制时期由政府确定各个企业用工定额的习惯做法的延续，违背市场经济体制下企业用人的规律，与建筑业的用人特点相矛盾。迫使一些企业弄虚作假，在评定资质时相互借用工程技术人员职业资格证书，评定机关也只好装聋作哑。

　　随着企业的分立、合并和人员流动，今日的企业不等同于昨日的企业，以往业绩不能反映企业现实的工程管理水平和施工能力，因此，用以往业绩来评判企业的现实资质是不合理的。

　　目前建筑业的实际情况是，总承包企业一般没有自己的施工队伍，取得工程承包权之后，组织一批人员组成项目经理部，再招用其他专业承包企业、劳务承包企业进行施工，实际参与施工的企业与中标企业之间是一种再承包关系，施工人员与中标企业自身没有直接联系，不能代表中标企业的施工能力和水平。

　　资质评定制度造成的结果是：对于获得较高资质等级的企业来说，这一制度限制了竞争对手的进入，成为他们的保护伞；有的企业自己并不从事具体工程建设活动，而是让其他企业以自己的名义承揽工程，自己收取“挂靠费”。对于资质等级较低的企业来说，他们只能处于为拥有较高资质等级的企业“打工”的地位，或者挂靠资质等级更高的企业，以其名义承揽工程，自身的发展受到制约。

　　建筑行业有别于其他行业，业主（建设单位）在工程发包和建设的每一环节都处于主导地位。一是可以选择承包商（建筑企业、承建单位）和监理机构（监理公司）；二是建筑过程的每一施工环节和使用的材料都处于其监控之下，承包商完成一个工序后，必须经业主和所聘用的监理机构验收认可，才能开始下一工序。

　　从大量被揭露出的商业贿赂案件也可以看出，向业主行贿是建筑企业争取工程承包权的不二法门，也是其偷工减料的根源所在。

　　改革开放以来，我国相继出台了一系列有关建筑市场管理的法律和行政法规，来规范企业的市场行为；建筑行业施工规范也得到完善，从工程发包到施工、监理，都有一套比较规范的制度，经过多年的实践，已经有了比较规范的运作模式。各建筑企业的工程管理能力、施工能力、在行业中的地位也已经在竞争中被市场和业内所认识。

　　资质等级许可制度发挥作用的社会环境已经发生了根本性变化，取消这一许可的条件已经成熟。

(责任编辑：李洪涛)