国家药监局原局长案引发行政审批改革之争

　　企业投资：政府部门为何依然要“立项审批”

　　2005年，天津某公司的一个扩建项目，按照2004年国务院颁布的投资体制改革决定所规定的投资项目管理办法到当地发改委备了案，但到规划、环保部门办理规划、环境影响评价审批时依然被要求提供经发改委批准的投资项目立项申请，原因是上级部门还没有给出新办法。

　　落实企业投资自主权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，社会各界为此呼吁了多年。2004年，国务院终于制定发布了《关于投资体制改革的决定》，规定：对需要政府投入资金，或者给予资金补贴、贴息、转贷等优惠政策的投资项目，政府从是否给予投资或优惠政策支持的角度进行审批；对水利、交通等大型基础设施建设项目和涉及经济布局的重大生产项目，由国务院制定《政府核准的投资项目目录》，对列入目录的项目，由国务院和省级投资主管部门分别进行核准制管理；对目录以外的投资项目，投资者只需向投资主管部门备案即可。

　　但是，长期以来，我国在投资项目管理上形成了以立项审批为核心的管理体制，任何投资项目都要由投资主管部门先批准立项，土地、规划、环保等部门以批准立项的文件作为受理投资者用地许可、规划许可、环境影响评价的依据；供电、供水、供热等公共服务企业也将其作为投资者增容的依据；银行也将其作为投资者开户的依据。

　　全社会对这一制度模式形成了深刻的路径依赖，虽然国务院《关于投资体制改革的决定》颁布已经两年有余，但许多地方的投资主管部门依然不分项目的资金来源，还在进行立项审批。土地、规划、环保等部门也仍然把投资主管部门的立项批准文件作为受理用地、规划、环境影响评价申请的必要条件，供电、供水、供热、银行等公共服务企业也依然按照以前的程序运行。更有甚者，虽然一些地方的投资主管部门实行了备案制管理，不再进行立项审批，而其他部门也仍然把立项批准文件作为受理相关申请的依据，要求投资者按照原来立项审批的规定再提交立项批准文件。

　　投资者既要按新规定完成备案程序，还要再制作一套立项审批文件提供给相关审批机关，不仅没有享受到新政策带来的便利，反而增加了工作环节和费用负担。

　　出现这种现象的原因在于部门之间的协同性差。政府是一个整体，各部门行使管理权所依赖的制度相互依托、相互支撑、形成制度体系才能有效发挥作用。其中一项制度的变革，必然要求相关制度也做相应调整才能顺利运行。在国务院就某一方面的管理办法制定颁布新制度时，相关部门应当积极研究其对本部门现行制度的影响，做好落实的准备。否则，新旧制度同时并存，不仅给被管理者造成额外负担，也造成政府行政资源的浪费，破坏制度的统一性和严肃性，给政府形象造成不良影响。希望有关部门尽快制定相互协调的落实办法，使这一重要制度及早得到落实，减少执行中的矛盾，减轻投资者的负担。

　　新一轮行政审批改革，怎么改？

　　★文/秦义夫

　　行政审批改革中存在的现有问题和矛盾，特别是近年来不少政府官员因为滥用行政审批权而先后落马，社会各界对于如何深化行政审批改革提出了希望和建议。现在，国家领导人也在不同场合多次提到要进一步深化行政审批改革。

　　新一轮行政审批改革已经到来

　　1月24日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，听取监察部关于国家药监局原局长郑筱萸严重违法违纪案件调查情况汇报。会议明确提出，“加快转变政府职能，认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革。完善审批运行机制，做到分工合理、职责清晰、相互制约、相互监督。推进行政审批公开，实行‘阳光’透明审批。”

　　对此，一些专家和学者分析说，如果把2001年开始大规模取消行政审批项目看作是行政审批改革的一个重要里程碑的话，那么，下一步的深化改革，可以称之为新一轮的行政审批改革。

　　2001年国务院部署开展行政审批制度改革，先后取消了1800多项行政审批，地方政府也对本级政府部门设定的行政审批进行了彻底清理，只保留了极少数必须的审批事项。《行政许可法》也于2004年7月1日正式实施。

　　这些实践和法律法规建设，极大地推动了行政审批制度的改革和完善，为转变政府部门执政观念、提高政府行政效率、从源头上遏制官员腐败等发挥了不可估量的作用，令政府部门在百姓眼中树立了积极、廉洁的服务型政府形象。

　　但是，随着经济体制改革的不断深入，市场经济体制的进一步完善，目前的行政审批改革也已经步入深水区，面临一些深层次困难和矛盾。

　　与此同时，为了法律的稳定性，行政许可法不可能对现实中需要解决的所有具体问题作出规定，只能为规范行政许可的设立、管理等提供一个基本原则和制度框架。真正有效发挥其作用还需要进行全面的配套制度建设，对各个具体问题和环节作出明确的规定，形成完善的制度体系。

　　新一轮改革的重点

　　从这几年实施中遇到的矛盾分析，需要对以下几个方面的问题予以解决。

　　对行政许可的设立要建立协调和评估机制。行政许可法规定，只有法律、行政法规可以设定行政许可；遇到紧急情况时，国务院可以发布决定设定行政许可，但需及时提请全国人大立法或制定行政法规。对尚无法律、行政法规规定的事项，省级人大可以设定行政许可；省级人民政府设定的临时行政许可，需在一年内提请本级人大制定地方法规。这对遏制国务院部门设定行政许可发挥了很好的作用。但从这几年的情况看，目前的立法审查机制只能解决部门规章是否与上位法存在冲突一类明显的问题，还不能解决设定许可的必要性、合理性问题。一些部门也在寻求通过其他形式设定行政许可，如前文所提到的发改委设定的中央投资项目招标代理机构资格许可、商务部设定的汽车出口企业资格许可存在违法嫌疑就属于这种情况。

　　对行政许可收费问题要认真研究解决。行政许可法规定，实施行政许可不得收费，所需费用由本级财政承担。但在调查中发现，许可实施机关采用把收费环节前移的办法，使收费变得更为隐蔽，以规避许可法的约束，收取的费用直接进了其指定机构的帐户，也脱离了财政部门的约束。如一些部门和地方在其制定的行政许可的条件中规定，申请人必须提交其指定的机构（许可机关的所属事业单位或者其他与之有关的机构）所出具的检查、检测记录或文件，而这些机构的检查、检测，申请人要交纳很高的费用。

　　要建立行政许可的后期评估机制。随着社会发展、市场机制的完善，一些许可制度变得不必要再继续实施，需要退出原有的制度序列，这是必然的。因此，行政许可法规定，设定机关对其设定的行政许可，要及时进行评估，对不必要继续实行的及时予以废止。但是，相对于其他管理手段，行政许可是部门权力最为直接的、集中的、重要的表现形式，取消了对某事项的行政许可往往被视为丧失了管理职能和“话语权”。行政许可的去留，对部门内设机构也会产生一定影响，一些部门的内设机构职能比较单一或者存在一定交叉重叠，一项行政许可往往就是一个内设机构存在的理由，取消行政许可就面临取消相应内设机构，这对部门来说，是一件困难的工作。有些行政许可项目的检测、检验环节是一些事业单位存在的理由和经费的主要来源，取消了行政许可，会影响到部门的福利和事业单位的存亡。

　　强调提高政府在市场经济体制下的执政能力，仅靠提要求是不够的，需要从完善一个个具体的行政管理制度做起。行政许可作为一种重要的行政手段，设定和实施中存在不合理、不完善之处，对管理对象会造成最直接的伤害，对政府形象也会造成严重的损害。完善行政许可法配套制度建设，使其切实发挥约束行政权力规范运行的作用，是政府执政能力建设的重要任务。

(责任编辑：李洪涛)