改革预算制度，控制财政超收

　　社论

　　近几年以来，全国财政收入每年都超出预算上千亿元，财政部表示，2006年的超收将主要用于教育支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付、解决出口退税陈欠和减少财政赤字等，并预留一部分用于缓解2007年预算安排压力，做到收支平衡。

　　财政超收不同于财政增收。所谓财政增收是相对于上年的实际收入数字而言的，而财政超收则是相对当年预算而言的。每年政府制定的财政预算中有收入预算，超出该数字的就是超收部分。通常情况下，预算会安排财政收入增长若干，由此把增收分成了两部分，已列入预算部分的增收，已安排了预算支出；但预算内增收之外的部分，就构成了超收。总之，超收的财政收入事先没有列入政府预算报告，按照预算法规定，这部分收入可以由行政部门自行支配。只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批。也就是说，超收的财政收入不受人大控制与监管。

　　那么，超收部分有多大规模呢？以2005年为例，中央财政总收入17260.49亿元，按可比口径计算比上年增加2581.02亿元，其中比预算超收1619亿元。也就是说，预算超收部分接近实际财政收入的10％，比当年预算中安排财政收入增长数1580.54亿元。

　　实际上，近些年来不包括在预算内的超收部分一直相当庞大:1998—2003年六年中，各年中央预算安排比上年的增长率分别为:11.7％、8.2％、8.8％、12.1％、7.7％和5.1％；同期实际增长率分别为15.9％、18.7％、20.5％、22.8％、20.1％和16.9％。实际收入增长率基本上高出预算安排增长率的一倍左右，每年都在千亿元以上。

　　超收规模如此庞大，可能是因为，经济繁荣，税源充分，但也可能是因为，预算过于保守，故意在预算报告中安排一个较低的财政收入增长率。因为按照现行预算法，超收部分不受预算控制，这一制度安排极可能激励财政部门故意制定出过分保守的预算。事实上，近些年来，一直都存在到了年底政府各个部门突击花钱的现象，每年巨额的财政超收部分都未经过预算审查程序就被花了出去，而这样的财政支出失控正是保守预算带来的。

　　现在，财政部门表示要将财政超收部分向民生倾斜，固然令人欣喜，但问题是，政府即使要做好事，也必须按照合理的程序进行。纳税人的每一分钱，都必须经由纳税人的代表同意方可支出。因此，在法治的财政制度下，不存在所谓“预算外收入”，或许可以有增收，但不应当存在所谓的“超收”。也就是说，政府的一切收入，都必须通过相应的预算审查程序方可支出。

　　更何况，如果没有合乎程序的公共财政决策过程，又如何知道，将超收部分向民生倾斜，就一定是“好事”？确实，民生领域需要政府投入，但是，政府同时需要考虑多项目标。比如，从长远的财政稳定来看，恢复平衡预算就同样是“好事”。一个十分引人注目的现象是，尽管这几年的经济已经处于繁荣周期，但仍然延续了上世纪90年代为刺激经济而不得不采取的赤字财政政策，2005年安排财政赤字3000亿元，2006年安排2950亿元。在经济繁荣时期不断积累赤字，然而，这些赤字何时解决？

　　当然，即使超收部分用于民生领域，也仍然存在轻重缓急的问题。凡此种种表明了，政府的钱究竟怎样花才算“好事”，是需要通过严格的、对民众负责的公共财政程序予以辩论、决策的。否则，行政部门自行决策，仅在事后向人大报批，很可能花错了钱，使这些钱未能最大限度地用于公共利益。

　　从另一个角度考虑，政府将超收部分用于民生领域，其效果也许不如直接减税，让民众自己支配那笔钱。近些年来，政府财政收入增长速度远远超出GDP增长速度，同时也高于居民收入增长幅度。连年维持这种情况，显然表明目前的税制存在问题，即它过分地有利于政府获得收入。这样的税制是需要调整的。而连年超收也让政府有余裕进行这种调整。

　　减税除了可以藏富于民之外，更可使经济结构趋向正常。近些年来，由于政府手头有钱，用于基本建设的投资大幅度增加，这是本轮投资过热的一个重要推动因素。而正是投资热驱动关乎民生的很多领域价格上涨，民众负担加重。如果采取某种减税措施，则有可能刺激消费。即使留给民间的钱不用于消费，而是用于投资，私人和企业投资也会比政府投资更为理性，对正常经济秩序的扰乱更少一些。

　　因此，面对连年巨额财政增收与超收，重要的是思考如何改革税制，改革预算制度，否则，民众交了太多税，最后却花得不明所以，这是有悖于公共财政原则的。