北京推进区域协调发展 控制城市人口增长

　　推进区域协调发展，控制北京人口增长

　　无论从整个社会发展来说，或是从市场经济发展角度考虑，都要求城市尽可能敞开大门，为农村人口向城市转移提供条件和相应的服务。但对北京这样一个资源十分紧缺的城市来说，城市人口的大量增加，对城市的承载能力提出了严峻的挑战。

　　北京在人口调控方面的措施，必须符合三项原则：一是符合社会公正；二是符合市场经济原则；三是有利于推动中国整体现代化。

　　加快京津冀一体化建设，进而影响和辐射周边，从而推动北京周边城市和区域的均衡发展，将会在很大程度上分担这些区域流动人口的压力。

　　■陈剑

　　2007年1月25日公布的北京市2006年国民经济和社会发展统计公报显示， 2006年底，北京全市常住人口�熢诰┚幼“肽暌陨先丝冢�1581万人，比上年末增加43万人。其中，户籍人口1197．6万人，增加16．9万人；外来人口383．4万人，增加26．1万人，占常住人口的比重为24．3％。这意味着，自2005年以来，北京已连续两年常住人口净增长超过40万以上。按照这样一个发展态势，一年前北京“十一五”规划（草案）提出的到2010年将北京市常住人口控制在1600万的计划将在2007年底突破，两年前国务院通过的北京城市总体发展规划要求北京到2020年将北京常住人口控制在1800万的目标，将在2012年突破。

　　面对北京人口调控目标一再突破的严峻形势，专家学者、包括政府管理部门提出了多种对策和思路，但执行效果并不理想。从中国现代化整体发展考虑，大量外来人口，包括大量农村劳动力向城市转移是一个必然的趋势，也是推进中国整体现代化的重要内容，无论从整个社会发展来说，或是从市场经济发展角度考虑，都要求城市尽可能敞开大门，为农村人口向城市转移提供条件和相应的服务。但另一方面，对北京这样一个资源十分紧缺的城市来说，城市人口的大量增加，对城市的承载能力提出了严峻的挑战。北京既要为中国整体现代化的推进作出贡献，又要考虑北京具体实情，符合社会公正、作出切合实际的选择。

　　因此，北京在人口调控方面的措施，必须符合以下三项原则：一是符合社会公正；二是符合市场经济原则；三是有利于推动中国整体现代化。

　　遵循上述三项原则，笔者以为，从推动区域之间的协调发展着手，既有利于缓解北京人口压力，有利于北京人口调控目标的实现，也有利于首都自身发展，应当成为政府管理部门的重要选择。

　　研究表明，农村劳动力流动呈现梯度转移规律，即他们往往首先流向县城、然后是省城，最后才是直辖市和首都。由于流动人口一般文化素质不高，不能提供高端服务，在大城市中也只能从事一些劳动力密集型的工作，收入偏低，因此，如果小城镇有足够的就业需求，他们在其间的生活成本一般会低于大城市，这将会促使更多的人选择中小城市，从而缓解大城市的压力。从这个意义上说，加快京津冀一体化建设，进而影响和辐射周边，从而推动北京周边城市和区域的均衡发展，将会在很大程度上分担这些区域流动人口的压力。而北京要降低周边地区人口拥入北京的动力，一项重要内容就是通过自身功能作用的发挥，影响和辐射周边城市和区域，进而缩小与周边城市在经济发展上的差距，从而弱化周边城市流动人口拥入到北京的动力。目前的问题是，北京所在的京津唐地区，大中小城镇发展不均衡，很多中小城市由于城市建设环境差，就业不足，不能起到有效吸收农村富余劳动力的作用。

　　北京作为京津唐地区经济实力最为雄厚的城市，龙头作用不显著，对周边辐射和影响力有限。既影响了北京向现代化国际大都市迈进的步伐，也不利于首都人口的进一步控制。

　　京津唐城市群的空间地域范围涉及两市一省，包括北京、天津两个直辖市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、沧州等市。土地面积3．26万平方公里，占全国的0．34％；人口2762万，是全国人口的2．15％。

　　从目前的情况看，京津唐地区，由于各城市之间经济落差较大，周边城市无论在经济总量或人均发展水平上，都与北京有较大差距，虽然在北京务工经商的成本要高，但由于在北京务工经商的收入也相对较高，这也是导致北京周边的外来人口大量踊入北京的重要原因。目前，仅华北地区（天津、河北、山西、内蒙古）在京的就业人口就达到近百万人，其中90％为农业户口。

　　2006年北京市实现地区生产总值7720．3亿元，同比增长12％。按北京市的常住人口计算，2006年人均GDP达到49505元（折合6210美元），比2005年增长8．8％。但北京周边城市，除天津外，人均GDP水平只有3000美元左右，有的城市只有北京的1／3，甚至低于1／3。特别是河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3798个贫困村等地区形成了“环京津贫困带”，贫困人口达到272．6万。改革开放初期，环京津地区与京津二市的远郊县基本处于同等发展水平，但如今二者之间形成了巨大的经济落差。

　　目前，京津冀一体化，面临的主要问题有：一是市场分割严重，各地区在产品市场、生产要素市场、服务市场等多个层面还不统一，生产要素的流通性还比较差；二是管理与建设缺乏统一规划，区域内产业分工不明确，重复建设问题突出；三是城镇体系不完善，一方面未能形成一个公认的区域经济核心，另一方面城镇发展也不很均衡，城乡二元结构突出，北京、天津等大城市交通拥挤、空气污染等问题还很严重，整个大都市经济圈内的土地、淡水、能源等战略性资源供需矛盾日益突出，经济发展的资源约束力不断加大。要推动京津冀一体化，关键在于京津的联合和资源的整合，而在这方面，以下一些环节都是必需的：

　　一是必须建立协调机制。合作机制必须突破行政管辖界限，应当有一种可行的、可操作的机制和体制上的一种协同。比如说定期的协商制度，经济上相互间有一种更紧密的交往，以实现利益之间的互补等，这些都需要从体制上来解决。

　　二是必须进行京津地区产业链的顶层设计。产业要形成链条，需要顶层设计，产业链条在地区中怎样布局才更加合理？谁是上游，谁是中游，谁是下游，谁更接近市场，谁做源头，必须要进行顶层设计。否则每个城市自己都设计一套，就无法构成区域经济一体化。这是产业链在一个更大的区域里面进行顶层设计，使生产力要素进行一个更高层次上的整合和优化。

　　三是必须大力发展现代服务业，特别是能够对周边城市产生影响和辐射的服务业，以提高首都对周边地区的吸引力和凝聚力。2006年底，服务业占北京GDP比重已经达到70％，但能够产生影响和辐射作用的服务业比重并不高，因此，大力发展能够产生影响辐射作用的现代服务业，是北京调整产业结构的一项重要任务。现代服务业的发展之所以是一个城市提高自身辐射力和影响力的主要内容，是因为：随着经济的发展，企业的金融、信息、会计、法律、技术开发、产品营销等，逐渐从企业内部分离出来，在社会上成为独立的为厂商服务的机构。这些厂商服务机构在大城市集中起来。大城市通过这些厂商服务机构来为城市周边和城市以外的工商企业服务，也通过这些厂商服务机构来控制城市以外的工商业，进而控制城市以外的经济活动。厂商控制力越强，城市的辐射和影响力就越强，城市的经济中心作用就越强。这些厂商服务机构实际就是现代服务业，为厂商服务实际上也就体现了现代服务业的重要发展方向。由于现代服务业的充分发展，对区域的影响力不断扩大。这正是现代化国际大都市在全球具有广泛影响力的原因。而北京服务业比重虽然较高�煹�现代服务业并不发达�熣庹�是北京对周边辐射力和影响力不足的重要原因。

　　四是基础设施和公共设施的共建、共享和共赢。基础设施包括港口、机场、高速通道（铁路、公路等），也包括能源和信息通道。例如，北京机场建设，必须从区域发展考虑。天津港口建设也不能只考虑天津自身的发展，必须考虑与腹地比如河北省其他城市的连接等。在基础设施的建设上，从物质流、能量流、信息流、人才流和货币流5个流上共建共享共赢，进而带动形成区域经济一体化，将会极大推动整个区域发展。

　　目前，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》已经制定，《天津滨海新区“十一五”规划纲要》也已编制完成。新编制的规划已将滨海开发定位，由天津的新区跃升为国家区域经济发展战略的重要组成部分。继广东深圳、上海浦东之后，天津滨海新区有望在未来15年的战略机遇期内，成为中国经济的“第三增长极”，这对推进京津冀区域的一体化进程，无疑有着十分重要的意义。北京城市总体规划所确定的“东部发展带”，顺义、通州、亦庄将为未来新城发展的重点地区，主要承担首都现代制造业的产业发展，是北京向东南拓展、联系天津、河北等地区的重要发展空间，将与天津滨海新区相互应，进而推动整个区域的发展。

　　京津联合，河北作为绿叶，以使整个京津冀区域在产业发展、生态环境保护、城镇建设、基础设施布局等方面的协作配合，形成各具特色、功能互补、布局合理的区域产业协作体系，进而形成包括整个区域的大、中、小城市和城镇区域一体化体系，既推动了整个区域的发展，也会形成外来人口流入北京的缓冲区。从长期效果分析，将对减缓北京人口增长具有决定性意义。

　　（作者系北京社会主义学院副院长）

(责任编辑：宛振宏)