城市“挖沟现象”的法律思考
从2006年12月1日起,河南省郑州市行政区部分自来水管道开始升级改造,一次开挖7条道路,不但让市民出行不便,还带来了更多的连锁反应———交通堵塞、商户受损……
在汽车北站,经营一家餐馆的魏老板面对正在翻修的路面很是无奈,“我以前一天挣1000多元,现在一天才卖几百元,都快赔死了。
正当魏老板诉说施工给他带来的利益损失时,另一位老板讲也过来诉苦,施工单位没有给他们打过任何招呼就开始施工,自开始施工以来栅栏一挡,生意开始惨淡。施工单位不施工也不许商户打开施工栅栏进行营业。施工单位已经好几天没有施工。
当记者问有没有和这些施工单位协商,补偿他们损失的问题,老板说他们向有关部门反映了,但结果没人管。
而据报道,自郑州市红专路东段修路以来,沿街已经有十余家商店,因没有顾客支撑不住关闭了,剩余的60多家企业,目前也都有困难。他们盼望政府能考虑实施一些税收等方面的优惠措施,帮企业渡过难关。(2007年1月15日《今日安报》报道)
“挖沟现象”
暴露城市规划体制弊端
“郑州郑州,天天挖沟,一天不挖,不叫郑州”,这是郑州人耳熟能详的一个顺口溜。其实,也不光是郑州,“挖沟”现象,由来已久,各大城市,几乎莫不如此。
现代城市公路下面埋设的管线繁多,一旦有问题便给公路“开刀”,挖了填,填了挖......自来水挖,电信挖,网通挖;天然气挖,城市绿化挖,污水管道挖,一年四季挖个不停。市民形象地称这种公路为“拉链公路”。尤其是一些刚“补好”的路面,没几天又被“开膛破肚”。天天从这里路过,让市民看着生气。如果说出于城市发展需要挖沟,大家可以理解,但是让人不理解的是,为什么宽阔的马路第一天修好第二就开挖?为什么挖沟不能一次到位,而要一条路上反复开挖?
说到底,是由于城市建设规划体制上的弊端,导致城市建设规划不够科学,才造成‘天天挖沟’现象。
一是城市建设规划“多头管理”。城建基础设施统归规划部门管理,但是地下管网分属供水、供电、通讯、排污等单位,这些单位各行其是,使规划部门的统筹职能起不到效果。由于存在多头管理,各部门报规划计划不能协调一致,建设资金独立。常常出现修路在前,水、电、排污、通讯紧跟其后,分别开挖路面,造成郑州天天破路挖沟的尴尬局面,有些线杆甚至留在路面长达十余年得不到处理。
二是城市建设规划缺少“公众参与”。在西方国家,法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与,没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对,就必须修改。同时,西方国家公众参与城市规划的方式也是多种多样的,如各种手册、会议和展览会等等,从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。另外,公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与,而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段,还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段,公众可以对不合规划要求的行为向有关部门申诉进行救济。
反观我国,城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一个公众参与的机制。大部分领导只是在理论上承认公众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与。
三是城市建设规划责任“虚设”,规划管理成了“腐败泥沼”。城市建设规划的问题除了规划不科学之外,腐败也在其中起了推波助澜的作用,其总根源则在于“责任虚设”。一方面城市化进程加快,制定、实施规划缺少制约,任意、违规操作缺少严格的约束制度和处罚措施;另一方面,挖沟就意味着有工程,如今之工程,人人都明白其中的奥秘。一承包一发包,“油水”多多。“修好一条路(盖起一幢楼,如此等等),倒下一个官(一批官,如此等等)”,已是公开的秘密。在工程运作中,有的人利用工程发包职权,大搞权力寻租。有的甚至“转包”,即通过倒手包出,一夜就能暴富。如此一来,我们的马路要频受“开膛破肚”之苦便在情理之中了。到底有多少权力部门能对马路“下手”?有关资料表明,不完全统计,有“雨水、污水、供水、供电、供热、通讯、天然气和消防”八大系统。八仙过海,各显其能,各利益主体都看好这块蛋糕,挖沟不止便在所难免。
统计显示,我国的城市化水平将由1998年底的30.4%发展到2010年的45%,并将以每年1%的速度递增。城市化的加快,要求我们的政府必须认真研究和重视城市规划这一重大课题。对于城市管理者来说,城市规划是继承过去、创造今天、预测未来的一门科学。搞好城市规划,必须从城市发展的战略需求出发,统筹考虑局部与全局、近期与远期、条条与块块的关系。唯有此,城市建设才能协调一致。
“挖沟”呼唤行政补偿
因挖沟而给商户造成的经济损失,政府应当给予行政补偿。所谓行政补偿是指行政主体在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而在经济、生活或者工作安置等方面对其所受损失予以适当补偿的法律制度。行政补偿制度产生的前提是基于社会公益,是合法行使公权力造成相对人特别损害而引起的。
行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度。虽然同样是政府行为,同样是政府拿钱,但补偿和赔偿虽然一字之差,含义却大相径庭:(1)前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿,其前提具有合法性、正当性;而行政赔偿是因行政违法或不当,使相对人受到损害所给予的赔偿,其前提具有违法性。(2)目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿;而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。(3)性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的,通过合法行政行为来实现,属于行政义务的范畴;而行政赔偿则是惩罚性的,基于违法行政行为这一前提,属于违法责任的范畴。
天下没有免费的午餐。运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲(普遍损害或特别损害)。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观,这是现代法治的一个要义。既然行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要,因合法行使公权力导致相对人特别损失而引起的。那么,享受公共利益的全体社会就应该共同负担有关损失。然而,国家机关的某种行为却往往需要特定的人(譬如本文中所指的商户)承受特别的损失,这显然是不公平的,基于公平正义的理念,全体社会就应该将基于特定人的特别损失而取得的不当获利返还给该人(商户)。就郑州挖沟来讲,挖沟是市政工程改造的手段,是城市发展之必须,那么这显然属于公共利益之范畴。为了社会公共利益而让个别商户遭受经济损失,显然是不公平的。因此,给予商户合理补偿就成为题中应有之义。
行政补偿制度的功能,就在于平衡公共利益与个人利益的冲突。在现代社会,政府所追求的公共利益与公民个人的利益在本质上应该是一致的。公共利益与个人利益之间不存在谁上谁下的问题。两者之间的关系,应该基于“正义”的立场,实现法权的最大化。社会公正既不容许为了少数人的更大利益而牺牲多数人利益,也不容许为了多数人利益或者社会整体而牺牲少数人利益。但是,为了维护社会的安全、安定与协调发展并最终使个人利益得到保证,公共利益相对于个人利益具有暂时的优位性。国家或政府为了维护“公益”一旦造成对个体利益的侵犯,应当在造成损失后给予合理补偿,才能平衡公共利益与个人利益的冲突,也才能实现社会的整体和谐。行政补偿制度利益平衡的功能表现就是为公共利益与个人利益的价值作出估量,并为协调利益冲突提供标准和方法,从而使利益得以重整。
随着我国改革的不断深化,国家和地方政府在所出台的政策和推行的各项行政措施过程中,有时会影响到相对人的正常生活或生产经营活动,造成行政相对人的合法权益损失。譬如本文中所说的城市市政建设工程施工而给商户经营造成损失,其他诸如:政府为了推进产业结构调整而对一些耗能高,技术含量低,生产工艺落后的夕阳企业实行关停并转;为改善城市人居条件、人文文化及城市景观,维护生态平衡,对城市控制区范围内原拥有合法经营权的影响生态、污染环境的企业实行限期关闭;为防止、遏制在本地区流行或可能蔓延某种重大传染病时,依法对某一群体或地域、机构以及场所采取的非常措施,等等。因此,如何解决政府在依法行政过程中给行政相对人造成损害的补偿问题已成为迫在眉睫予以解决的重大课题。
虽然近几年来一些政府部门也尝试以适当补偿方式解决这类问题,譬如为了应对禽流感,各地政府对疫区农户扑杀家禽进行适当补偿,有效协调了公共利益和疫区农民的利益,也赢得了群众的普遍称赞。但关键是,各部门在处理这类问题的过程中偶然性强,导致出现有的地区有补偿,有的则没有;有的补偿多,有的补偿少,造成地区之间或同一地区不同行业之间的不平衡的状况。
因此,专门制定一部行政补偿法典已迫在眉睫。应当加快行政补偿立法步伐,从法律、法规、规章等各个层次来逐步完善我国行政补偿法律规范体系,从根本上解决行政补偿有法可依的问题;从立法上对行政补偿原则、行政补偿范围、行政补偿标准、行政补偿程序作出明确规定,从而促使政府在制定政策,设立、变更行政命令等施政措施方面能尽可能考虑社会经济成本和法治的要求,使依法行政更加体现理性、科学、公平、合理,最大限度地减少因决策的随意性和盲目性而带来的社会震荡,实现社会和谐。
(作者系河南省委党校法学部主任、教授)
(责任编辑:宛振宏)
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