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我国专项转移支付资金规模过大 缺乏实地考察

  《瞭望》文章:万亿转移支付资金如何用好

  “地方不管项目最终能否建成,只管向中央要钱;而中央的目标也是在分这笔钱,缺乏对当地实际情况的深入考察”。

  文/《瞭望》新闻周刊记者王学江 周慧敏

  作为平衡地区差距、推动公共服务均等化的重要一环,我国政府间财政转移支付的现状及作用越来越为人们所关注。

2005年中央财政安排各类转移支付补助7330亿元,加上税收返还和一些体制性补助,用于推进地区均衡发展的资金超过1万亿元。

  在转移支付力度日益加大的今天,如何认识转移支付在现阶段我国发展中的价值;目前的转移支付制度存在哪些缺陷和问题?又将如何进一步完善?

  就此,《瞭望》新闻周刊进行了深入采访,而不久前于海口召开的“中国公共服务体制:中央与地方关系”国际研讨会上,众多专家学者也对这一政策进行了深入分析。

  转移支付力度不断增大

  政府间转移支付制度,是指中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的以财政能力、收支差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。

  现行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革后形成的。主要分为两大类:一是一般性转移支付,二是专项转移支付。一般性转移支付主要是中央对地方的财力补助,包括税收返还、过渡期转移支付、原体制补助三种形式;专项转移支付主要是专项拨款和各项结算补助与其他补助等,主要服务于中央政府的特定政策目标。

  受访的多位专家认为,我国目前仍处在财政分权的初级阶段,地方政府在满足地方公众对公共产品的需求中发挥着重要作用。同时,由于自然资源、人口和经济发展水平不同,地方政府财政实力存在不均衡性,由此造成各地提供公共服务水平的差异。转移支付制度有助于缓解地区差距,改变公共服务不均衡现状。其实质是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配,是上级政府调控下级政府的财政能力和政府行为的重要手段。

  自1994年实行分税制以来,中央财政为了均衡地区间财力差异,不断地加大转移支付规模。2005年,除税收返还和体制性补助4144亿元外,中央财政安排各类转移支付补助7330亿元,两项合计超过1.1万亿元。

  中央对地方转移支付力度的不断增大,在很大程度上帮助了地方政府正常行使职能,推动了各地基本公共服务的均等化,缓解了县乡财政困难。

  存在五方面缺陷

  转移支付制度的建立为均衡我国地区间财力差异,协调地区经济平衡发展作出了很大的贡献。但是,专家们指出,我国现行的转移支付制度仍然存在着一些迫切需要解决的问题。

  首先是各级政府的职能和事权划分不清,财权和事权不统一。当前,我国还没有从法律上明确划分中央政府与地方政府之间的职责权限,事权、财权相互交叉,既有中央财政负担地方支出的现象,又有地方政府承担中央部分支出项目的现象。同时,中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行,没有规范、统一的可行方案,对这类事务,谁都应该去做,却谁都可能没有好好做,如普及初等义务教育等。许多转移支付项目都要求地方提供配套资金,结果最需要资金的贫困地区无配套资金而最有可能得不到财政转移支付资金,加剧了地区间财政的不平衡。此外,一些基础项目的事权不清,支出时由谁负责不明确,各级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循。

  其次是一般性转移支付规模过小。我国的一般性转移支付是在“存量不动、增量调节”的原则下,从中央财政收入的增量中拿出一部分用于转移支付,其拨款金额及影响范围都很有限。从资金分配的相对比重看,一般性转移支付占整个转移支付的比重非常小。2005年,我国一般性转移支付只占全部转移支付的10%,与西方发达国家50%以上的比例相比,难以充分发挥平衡地方财力的作用。

  第三是专项转移支付规模过大且运行不规范。其一是规模过大。2005年,专项转移支付的数额为3517亿元,占中央对地方转移支付数额的31%;其二是项目设置交叉重复,分配制度不够合理,资金投向较为分散,重点不突出。现行的转移支付范围几乎覆盖了所有预算支出项目,并且补助对象涉及各行业,到处撒“胡椒粉”,调控结果并不理想。据不完全统计,2005年中央财政分配的239个专项转移支付项目中,有41项内容交叉重复,涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705.89亿元,占专项转移支付总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项,涉及资金545.55亿元,具体分配到44149个项目,平均每个项目4.36万元;其三是专项转移支付数额的确定缺乏科学性。在专项拨款执行过程中,缺乏科学的法规依据和合理的分配标准,受人为因素影响很大。一些地方政府从本位经济利益出发,往往千方百计与中央部门讨价还价,以争取尽可能多的来源于中央的财政转移支付,形成了“会哭的孩子有奶吃”的现象。

  正如审计署一位官员所说:“地方不管项目最终能否建成,只管向中央争取到钱,而中央的目标也是在分这笔钱,对当地实际情况考虑很少。”

  第四是财政转移支付的监督机制不健全,部分地区管理失控。转移支付资金能否按时足额到位,目前还没有专门的机构对此进行监督和评价。国家审计署2005年对20个省市区地方预算进行抽查时发现,中央转移支付资金有一半以上没有纳入地方财政预算,完全脱离了人大和政府监督。

  在监督管理机制不健全的情况下,难免会出现挪用、截留财政转移支付资金的现象。由于部分地方政府财政状况不佳,资金困难,专款成了挪用的对象。有的地方甚至出现了把专款用于发工资、购车等支出。云南大姚县2003年地震后,中央下拨救灾资金1.2亿元,其中有4111万元被有关部门挤占、挪用,占中央转移支付资金的34.3%。由于有关部门不能及时准确掌握地方使用资金的信息,对违反资金使用规定的地方政府没有采取及时有效的处罚,导致专项拨款挪用严重,影响了中央财政转移支付资金的使用效益。

  第五是转移支付缺乏专门的法律规范。目前,我国还没有一部涉及政府间转移支付的专门法律。目前主要依据的是财政部于1996年制定的《过渡期财政转移支付办法》,而这只是一个部门规章,立法层次低,权威性不够。而纵观各国,很多国家都对转移支付制定了专门法律,依法管理。

  从制度建设上完善

  随着公共服务均等化的呼声越来越高,完善政府间财政转移支付制度势在必行。在此次国际研讨会上,与会专家们建议,完善财政转移支付制度应做好以下几方面工作:

  优化和调整转移支付的结构。我国目前转移支付的结构是,专项转移支付的比重过高,而一般性转移支付的比重严重不足。这种严重不均衡的转移支付结构阻碍了公共服务均等化目标的实现,因为专项转移支付是专款专用,其目标是资金的经济社会效益,一般性转移支付才真正是为了平衡地方政府的财政能力,为实现公共服务均等化提供资金保障。因此,需要加大一般性转移支付在转移支付总额中的比例,缩减专项转移支付的相对比重,使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅来实现。

  进一步规范专项转移支付。要科学界定专项转移支付的标准,严格控制项目的设置,减少随意性和盲目性。对到期项目应及时清理,对补助数额小的项目予以取消,交叉、重复的项目重新清理,逐步进行归并。在合理分类的基础上,逐步整合现有的专项转移支付项目。要严格控制专项转移支付的规模。列入专项转移支付的项目,要经过科学论证和一定的审批程序,规范分配办法,提高其科学性、公正性和效益性。

  科学划分中央和地方的财权事权,用法律来规范转移支付制度。要根据公平效率兼顾的原则,彻底明确中央政府和地方政府之间的公共支出责任,根据支出的责任和收益的程度明确各级政府应承担的支出比例,避免各级政府在支出责任上相互推诿,在财权分配上纠缠不清,减少地方政府的逆向博弈行为。对原有中央政府委托地方政府代管的事权支出,应上划中央本级支出;对明显属于地方事权范围内的事项,应由地方安排财政支出,中央财政不再安排专项拨款。同时,应当加快立法步伐。可以设想先由国务院首先制定一个条例,待时机成熟再由全国人大常委会制定《财政转移支付法》单项法律,依法管理转移支付行为。

  建立健全财政转移支付的监督评价机制。一方面要建立财政转移支付效果的考评机制,建立一系列的量化指标,对财政转移支付资金运用的经济社会效益进行考察和评价。对于一般性转移支付,主要通过同级人大对地方政府的预决算的审查和预算执行的监督来实现。对于专项拨款,则要从项目的立项审查、跟踪督办一直到项目验收考核进行全过程的审计监督。增强专项补助的公开性,建立拨付公告制度,提高资金分配的透明度,杜绝资金分配中的“暗箱操作”,防止被挪用、截留,提高使用效率。

(责任编辑:王玲玲)

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