春运涨价：不该一次听证管数年

　　春运涨价：不该一次听证管数年

　　■铁路客运票价属于关系群众切身利益的公用事业价格，对之实行政府指导价应当建立听证会制度并进行听证。在连续三年未就票价上涨问题召开听证会的情况下，2006年铁路客运票价上浮沿用了2002年的听证结果是不合适的。

　　■铁路部门没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门国家发展与改革委员会才是具有价格决策权的法定行政机关。

　　■目前，听证的主动权始终没有掌握在普通百姓的手里，“听而不证”几成通病。应真正发挥听证制度的作用，避免听证流于形式。

　　背景资料

　　据新华社1月10日报道：铁道部日前下发通知，明确了春运期间部分旅客列车实行政府指导价的相关事宜。部分旅客列车今年春运期间将实行票价上浮，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％。各铁路局管内旅客列车票价上浮，由各铁路局按照经过运输能力紧张线路、在客流高峰期可适当上浮的原则，根据历年客流规律从严掌握。通知明确要求，临客硬座票价不上浮（直达特快临客除外），学生票、革命伤残军人票价不上浮。

　　铁道部要求，实行票价上浮的列车，由铁路局报铁道部备案，并抄列车始发地省级物价主管部门及相关铁路局，严格执行国家价格政策，严禁自立收费名目或超标准收费，严禁通过客票销售代其他部门收费。

　　■铁路客运票价应当进行听证

　　听证制度是现代行政程序法中的核心制度，为各国所广泛采用。我国1996年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序。之后，听证扩展适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决、行政许可等领域。《价格法》规定建立听证会制度。

　　根据《价格法》的规定，价格包括商品价格和服务价格。国家对大多数商品和服务价格实行市场调节价，对极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格；政府指导价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。铁路客运票价属于《价格法》第十八条规定的“重要的公用事业价格”，政府有必要实行政府指导价或者政府定价。《价格法》第二十三条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

　　铁路客运票价属于关系群众切身利益的公用事业价格，对之实行政府指导价应当建立听证会制度并进行听证。作为铁路运输企业，铁路局是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构。目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。自2002年铁路票价听证会之后，2003年、2004年、2005年均未就票价上涨问题召开听证会，而是沿用了2002年的听证结果，这是不合适的。

　　■铁路客运票价听证的主持者应当是国家发展和改革委员会

　　铁路部门没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定。在一个非竞争性的市场上，消费者的权益如何更好地得到保护，政府具有重要的调节功能。政府调节的一个重要表现就是政府站在中立的立场上，通过听取利益相互冲突群体的不同意见，从社会公共利益最大化的角度来独立地作出决定，而听证会正是这一过程的制度化保障。

　　《铁路法》第二十五条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第二十五条的核心所在。之所以要作出这种分离式的规定，其原因在于，旅客列车票价涉及到社会多数人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。国务院不能将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行。铁道部拟定票价并经国家发改委举行听证会后，应当报经国务院批准之后，才具有法律效力，否则就违反了法定程序，是无效的行政行为。

　　■真正发挥听证制度的作用，避免听证流于形式

　　价格听证制度是决策民主化的一个重要标志，但听证的意义绝不仅仅限于价格。从听证会制度的特征来看，听证会制度正是以多方参与为价值取向，以规范的程序为核心内容，以协调不同的利益冲突和利益的共存共赢为目标。从政治和社会的角度来看，听证会是我国民主政治的一种实践，听证会制度的产生其实是社会中不同利益群体之间利益的一种权衡过程。这种手段能有效平衡利益关系，促使相互之间的沟通，从而达到协调、平衡与合作的效果。听证会作为人们表达不同意见的一种制度化形式，在一定意义上就是人们接受利益冲突的过程，只有使人们觉得自己的意见受到重视，才能增加人们对听证会制度和听证结果的认可程度。遗憾的是，目前“听而不证”几成通病。

　　按照国家发改委公布的《政府价格决策听证办法》规定，消费者或者社会团体可以委托消费者组织向政府价格主管部门提出听证申请，但无具体实施办法。这几年，全国各地举行过数千次的各类价格听证会，但全是要求涨价的部门作为申请人，而从没有要求降价或对价格质疑的消费者或消费者团体作为申请人。听证的主动权始终没有掌握在普通百姓的手里，听什么、证什么，百姓也没有发言权，有时甚至规定，听证代表只能讨论涨多少，而不能议论涨不涨。所以，这样的听证制度在目标上就违背了“主权在民”的本意，原来的制度民主变成了一种形式民主。在老百姓需要质疑价格的时候，听证会开不了；相反，有关部门拟订好涨价方案后，听证会成了一个民主的花瓶。经过多次的实践后，“逢听必涨”已成规律，民意根本无法左右物价决策。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计占总受访者的62．5％。

　　总之，铁路客运票价的确定、上浮及下降，必须经过上述法定程序，否则就失去了合法性，降低了公众对涨价的接受程度，也是对公众利益的漠视，更是对公众权利的剥夺。

　　（作者单位：最高人民检察院民事行政检察厅）