《瞭望》文章：积极就业政策升格

　　《瞭望》文章：积极就业政策升格

　　将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施法制化、长效化，缓解就业重压，是就业促进法的立法初衷

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　2月28日上午，全国人大常委会第二十六次会议首次审议了《就业促进法》（草案）。

此前的1月10日，该草案已获国务院常务会议讨论通过。这一酝酿起草历时3年的草案，终于进入审议阶段。十届全国人大五次会议后，草案还将向社会全文公布，广泛征求各方面的意见，尤其是基层群众的意见。

　　这部法律草案，将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范，旨在强调和规范政府促进就业的责任和行为，为我国就业工作提供强有力的法律支持和保障。劳动和社会保障部部长田成平在就草案的有关情况向全国人大常委会进行说明时表示，就业促进法是构建社会主义和谐社会的一部重要法律。

　　将积极就业政策法制化

　　已经实施4年多的积极就业政策，为《就业促进法》（草案）的起草提供了扎实的实践基础。

　　2002年，国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，实施税费减免、小额担保贷款、社保补贴、岗位补贴、主辅分离、免费就业服务和职业培训等扶持政策，初步形成了有中国特色的积极就业政策框架。

　　2005年底，鉴于这一政策在我国就业中起到的积极作用，国家对之进行了延续、扩展、调整和充实。国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，扩大了积极就业政策的覆盖范围，细化了管理手段，扩展了补贴内容，提高了补贴标准，为最终实现就业政策普惠制与长效化做好准备。

　　目前，我国已连续4年超额完成年度就业再就业目标任务，近2000万国有、集体企业下岗人员实现了再就业，全国已基本完成下岗向失业的并轨。不仅成功地解决了经济结构调整中下岗失业人员的再就业问题，而且工作重心也逐渐由“再就业”转向公共就业服务。2006年，我国城镇新增就业人数首次突破1000万人，达到1184万人。这些成就与诸多积极就业政策措施的实践，以及促进就业工作机制的形成，都为《就业促进法》（草案）的制定创造了条件。

　　1月28日上午，在全国人大常委会第二十六次会议闭幕后举办的《完善我国促进就业的法律制度》的专题讲座上，主讲人劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣研究员表示，鉴于积极就业政策效果显著，社会各界普遍认为要保持其长久性，延续期限，扩展使用范围。为使所有需要就业的劳动者都能够享受到积极就业政策的帮助，须将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系法制化，各项政策措施和资金投入制度化，建立起促进就业的长效机制。

　　促进就业强调政府责任

　　将这部法律草案的名称定为《促进就业法》而不是《就业法》，可以看出，该法旨在强调政府在促进就业中的作用，规范政府行为。

　　在市场经济社会中，就业虽由市场决定，但政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任，这已在国际社会形成共识。从积极就业政策的实施和《就业促进法》的立法情况来看，中国政府已经担负起这一重责。

　　《就业促进法》（草案）中专设一章阐释“建立政策支持体系”，表明国家将实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等。比如鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。国家实行有利于促进就业的税收政策，鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业，扶持失业人员再就业。县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用，等等。

　　对此，莫荣表示，政府应该注重发展有利于增加就业总量和利用劳动力资源的经济产业和形态，通过经济增长拉动就业，避免出现高增长低就业的情况。更加注重通过人力资源的充分开发利用促进经济增长，将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富，避免出现非生产性无效就业的倾向。为此，在对产业结构和产业布局进行重大调整，以及确定经济增长方式和发展速度时，都必须考虑其对就业的影响和效应。

　　由于我国地方差异比较大，各地资源禀赋和发展基础不同，因此中央政策在各地的执行情况也各不相同。一些地方存在有令不行、有禁不止的情况。为使促进就业的政策措施得到有效的执行和落实，制定《就业促进法》（草案）的基本思路之一，就是正确处理中央与地方在促进就业工作中的关系。

　　草案明确了中央与地方在促进就业工作中的责任，规定国家对促进就业工作给予政策支持，国务院有关部门要加强对促进就业工作的指导和监督，县级以上地方人民政府应当根据本地区实际情况，采取各种措施，具体做好促进就业工作。

　　中国人民大学劳动人事学院劳动力市场系主任丁大建教授说，目前我国中央政府在理念和行为上，都在不断向公共服务职能和角色转变。但由于各地的经济增长冲动十分强烈，一些地方政府仍是“经济政府”。因此正确处理央地关系、明确央地责任，对于从上到下地执行和落实促进就业工作显得十分必要。

　　为此，草案对具体负责落实促进就业工作的县级以上政府，规定了比较详细的职责要求，其中提到“县级以上人民政府”或“县级以上地方人民政府”的具体职责有23处之多。比如：制定有利于促进就业的具体政策措施，并在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作。培育和完善劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督等作出具体规定，接受人大监督。等等。

　　此外，草案还对规范就业市场秩序作出了比较详细的规定。其中反就业歧视，统筹城乡和区域的就业政策引人注目。草案提出，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者。继《劳动法》之后再次从国家法律的高度提出反对就业歧视，保障劳动者权益，而且要求更加具体。

　　草案同时指出，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序转移就业，鼓励区域协作。各级人民政府应当统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作。

　　丁大建教授感慨地说，十几年前各地还在出台专门规定，列出几百条外地务工人员严禁进入的工作岗位。而今天，统筹城乡和区域就业，为全体劳动者创造公平的就业环境已经正式写入了国家法律草案。可以说，我国正在努力建立面向全民的、城乡统一的公共就业服务制度和体系。

　　此外，草案还对职业教育和培训以及就业服务和就业援助等制定了法律规定。

　　仍有修改空间未来影响深远

　　1月27日下午，全国人大常委会委员对《就业促进法》（草案）进行了分组审议，认为该法的制定十分必要，对我国的就业大局影响深远，同时也提出了修改建议。

　　一些委员在分组审议时表示，应进一步增加促进就业工作的财政投入，对于目前实施的财政扶持政策，如职业培训补贴、小额担保贷款贴息、军队转业干部安置支出等作为长期措施在本法中应作出规定。进一步研究统一人才和劳动力市场。细化对劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业吸纳就业的鼓励政策。细化促进就业的产业政策、税收政策、信贷政策等。尽快建立和完善相关统计体系，为国家就业政策决策和工作提供科学依据。细化落实地方各级人民政府制定的各项促进就业制度，增强可操作性。及时配套出台一系列实施办法，保证执行效果。明确就业歧视的问题的法律责任。

　　莫荣分析，未来我国还将长期面临严峻的就业形势。能否解决好就业问题，是我国在难得的战略机遇期中面临的巨大挑战。到2014年我国劳动年龄人口将达9.3亿的高峰。今后几年，城镇每年需要安排就业的人数将保持在2400万人左右，而受到目前经济增长对就业拉动能力的限制，每年只能解决就业岗位1100万人左右，劳动力供大于求的缺口为1300万人左右。同时，就业结构性矛盾也越来越突出，新兴产业、高技术行业和技能型职业所需人员供不应求，各类技能人才特别是高技能人才短缺。作为吸纳就业的主要产业，第三产业对增加就业岗位的贡献偏少，低于发展中国家平均水平。此外，新成长劳动力、农村富余劳动力、下岗失业人员“三碰头”导致就业矛盾更加突出。“十一五”期间，普通高校毕业生人数总计将达2700万人左右，农村富余劳动力规模在1.5亿人左右，未来几年下岗失业人员还将有近千万人。

　　在这样的背景之下，《就业促进法》的制定通过将一系列被实践检验成功的就业政策、协调机制和工作体系规范化、法制化，为我国就业工作提供强有力的法律支持和保障。莫荣认为，《就业促进法》的制定和实施将对我们解决中国就业这个世界性难题起到重大的推动作用，对实现经济增长和扩大就业的良性互动，构建社会主义和谐社会起到积极的促进作用。