教育透视:师范生免费教育的意义及政策建议

　　编者按：教育部在2007年工作要点中明确提出，加强教师教育改革和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当教师的新机制。如何在当前落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的时代背景下理解这一政策的重大意义，以及还应制订、完善哪些政策措施？为此，我们今天特别刊发北京师范大学政策研究室的同志撰写的这篇文章。

　　我国近代师范教育建立以来，国家一直对师范生给予优惠待遇，免学费和其他费用。自1997年以来，在受教育者普遍按照成本分担原则缴费入学和高等师范院校转型的背景下，由于对高师院校的发展缺乏顶层设计和政策支持，师范教育出现被弱化的倾向，从长远来看，这不利于教育的百年大计。教育部在2007年工作要点中明确提出：“加强教师教育改革和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当教师的新机制。”在当前落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的时代背景下，师范生免费教育政策对于落实教育优先发展战略、促进教育公平和社会的和谐发展具有重大意义。

　　实施师范生免费教育政策是国家落实教育优先发展战略的重大举措

　　1.师范生免费教育体现国家意志，关系国家改革和发展的全局。

　　国家“十一五”发展规划纲要提出，把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。教育在社会经济发展中具有优先发展的战略地位。教师是教育事业的第一资源，教师队伍的整体素质是国家综合实力之所系，全民族素质之所系，发展教育应该教师教育优先。在当前国际竞争日趋激烈的情况下，每个国家都高度重视教育尤其是师范教育的发展，注重国民精神、知识和能力的训练、国民人格的培养和文化传统的传承。而担负这种任务的便是由师范教育所造就的师资。所以从国家战略和民族本位的角度看，师范教育是国家和民族生存发展的基本力量，事关国家改革和发展的全局。

　　2.教师教育是国家的事业、政府的责任，师范生免费教育政策的实施有利于教育均衡发展和教育公平。

　　尽管高等教育是更具有私人产品属性的教育类别，但是与其他专业教育相比，师范教育仍具有明显的公共产品属性，这是由义务教育的公共性特征所决定的。在市场经济条件下，尤其是在我国各地区的经济和社会发展不平衡状况长期存在，教育发展不均衡、不公平的现象比较突出的情况下，如果把教师教育看作是纯粹的市场行为和个人行为，教师队伍的整体优化和全面提升将是一个缓慢的自发过程，其表现出的地区差异、校际差异将会更大。为此，一方面要充分利用市场竞争机制，调动个体的积极性，建立教师的准入、考核、淘汰机制；另一方面要强调政府尤其是中央政府的义务和责任。国家通过公共财政干预机制来调控师范教育的发展，能够提高教师地位和职业吸引力，从根本上有利于保障教育的公共产品属性，能够吸引优秀学生报考教师教育专业并到中小学尤其是农村任教，促进教育均衡发展和教育公平。

　　3.教师已经成为制约教育发展的关键因素，师范生免费教育是全面持续提升中小学教育质量的重要保障。

　　在国家投入不断加大、中小学办学条件不断改善的情况下，教师成为制约教育发展的最关键因素。从中小学课程改革、素质教育的开展到人民群众对优质教育资源的日益增长的需求，都对广大教师提出了更多更高的要求。特别是在广大农村地区，师资匮乏是一个不容忽视的问题，低质量的师资已经成为农村儿童失学、转学的重要原因。而且，随着我国城市化进程的快速推进，对高质量的优秀师资的需求量也必将快速增长。从国家层面对师范院校给予相应的支持，如果体系设计完善、配套政策支持到位，有利于高师院校在现有改革的基础上，突破原有的一些体制障碍，进一步强化教师教育的特色和优势，为基础教育发展提供优质师资。

　　实施师范生免费教育要处理的几个关系和政策建议

　　随着市场经济的发展和大学生择业方式的转变，师范生享受免费政策的主客观条件已经发生变化。即将实施的师范生免费政策，不能按照计划体制、封闭型教师教育体系条件下“减免学费，定向分配就业”的思路来实施，必须适应市场经济体制的新要求和教师教育改革发展的新趋向。为此，需要正确处理好以下几对关系，以进行细致的制度设计和公共政策安排。

　　1.处理好经费使用中国家宏观调控与高校自主办学的关系，鼓励高校探索教师教育新模式。

　　当前，教师教育呈现出大学化、开放化、职前职后一体化的发展趋势。一些综合性大学开始尝试建立教育学院，培养教师。2005年，培养本专科师范生的综合性非师范院校达到207所，培养的师范类毕业生占全国师范类毕业生总数的35%，非师范院校已经成为我国教师教育的一支重要力量。一些以教师教育为特色和优势的高校，面对日益激烈的市场选择，或通过扩大非师范专业的招生比例，或通过并轨招生，积极推进人才培养模式的改革。不少师范院校的发展方向也在日趋综合化，其毕业生的就业渠道也在不断拓宽，跨行业、多行业就业成为普遍的趋势。

　　以北京师范大学为代表的高师院校通过实施“4+X”人才培养模式改革，即通过选择和分流培养，改变原来单一的四年制本科人才培养体制，形成包括“4+3”、“4+2”、“4+0”多元化的人才培养新格局，学生入学3年后，进行一次“职业分流”的选择和选拔。其中一部分学生继续在原专业深化专业学习，四年毕业后考取专业方向硕士研究生，进行3年的专业硕士教育，即“4+3”模式；一部分学生通过适当筛选，在完成第四年专业学习后，进入教育专业硕士阶段学习两年，获得教育硕士学位，即“4+2”模式；一部分学生则通过第四年学习教育类课程，获学士学位后从事教师职业，即“4+0”模式，或称为“3+1”模式。其中“4+2”模式即在“综合大学+教育学院”框架下的学士后教师培养模式，培养目标是重点中学的骨干教师，现有三届毕业生150多人到重点中学任教。

　　考虑到高校的办学自主权和学生选择的自主权，国家政策应重在引导师范院校强化教师教育的优势和特色，提高培养教师的质量，并鼓励毕业生到教育行业就业。为确保免费政策的价值目标，提高经费使用效益，政府应通过院校资格审核和教师培养数量和质量的核定、评估，决定投入的院校和投入的经费总额，并规定师范生的服务期限。经费的具体使用则由高校自主安排，这样可以鼓励这些院校办出特色。

　　2.处理好师范生进口的意向选择和出口的就业选择的关系，把好“进口”与“出口”。

　　在社会主义市场经济条件下，学生在就学院校及专业选择上，高等院校在培养目标和培养方式上，用人单位在毕业生选用上，均有较大的自主权，这些权利都应予以保障。按照计划体制的观念，采用传统的封闭式师范生培养和就业模式以及资助政策，与市场经济相违背，是难以推行的。在国家确定资助院校的基础上，为确保优秀的生源，要通过师范生免费教育政策宣传，吸引更多的优秀学子报考受资助院校。受资助院校要把好师范生的“进口”，在招生上，可以进行包括职业性向标准在内的更严格的选拔，或者在师范生、非师范生并轨招生的基础上进行二次选择，录取后享受免费师范生教育政策的优惠条件。就学期间，学生可选择不同的师范专业和教师教育培养模式。毕业后，如果不愿意从事中小学教师职业，或者在毕业生和用人单位之间的市场选择过程中，未能在基础教育领域就业，则需要退还已享受的资助，退还资助经费的方式可以借鉴国家助学贷款的还款方式。在其他条件一定的情况下，我们可以假定培养质量是决定毕业生能否进入基础教育领域就业的决定条件。而政府的责任，是对受资助院校所培养教师的“出口”就业的数量和质量进行核定、评估，以此为依据确定经费拨付额度。

　　3.处理好不同层次师范生培养的关系，做到本科生和研究生的同步设计。

　　教师职业专业化的发展趋势，要求教师培养中专业教育和教师养成相剥离，将教师养成集中到教育学院或教师教育学院完成。

　　传统师范院校所以叫师范院校，归根结底，就在于它们的办学，包括学科建设、专业设置、人才培养都深深地植根于专业教育与教师养成二者合一共生这一统一的模式结构之中。从表面看，高师的学科本来也是综合的，现在许多高师院校所谓“非师范”的学科与专业更是增加了，但是，传统的教师教育范式不打破，高师院校的深层结构就谈不上真正转型。素质教育的全面实施尤其是新课程的深入推进，对教师的学术性素养和职业素质均提出了更高的要求。在师范院校的本科层次，一部分学生可以通过第四年学习教育类课程，获学士学位后从事教师职业，即“4+0”模式，或称为“3+1”模式，将教师养成从各专业学院剥离出来，集中到教育学院或教育学部完成。从体制上打破传统的教师教育范式，实现高师院校的深层结构转型。“4+教师教育模块”、主辅修制度下的教师教育模式，也可以作为教师培养的辅助方式。2004——2006年，北京师范大学有2820多名本科生完成教师教育模块课程的学习，并获得教师资格证书，占毕业生总人数的47%。

　　实施师范生免费教育不应仅局限于本科层次，而且还要覆盖到研究生层次。根据教育部规划，到2010年，全国小学和中学教师要分别达到大专和本科学历，高中教师研究生学历层次达到10%，而目前仅1%左右。这种符合国际潮流的教师教育大学化的趋势，使得高层次教师的培养成为一项非常紧迫的战略任务。在这种情况下，将免费教育延伸至研究生层次是必须的。而且从长远来看，这种延伸更是一种教育储备——为未来的骨干教师培养储备资源。国家要支持重点师范大学开展研究生层次的教师教育，同时突破体制障碍，吸引综合性大学的本科毕业生到重点师范大学的教育学院或教师教育学院攻读教育硕士，将北京师范大学成功试点的“4+2”人才培养模式最终移到体制内，在全国招生，实现学士后教师教育。这些学生在本科期间的学费也可以由国家给予补偿，攻读教育硕士期间同样享受免费政策。毕业后，如果不到基础教育领域就业，则要退还享受的国家资助。以师范生免费教育为契机，做好师范大学与综合大学以及教师教育改革发展的顶层设计，为实现教师教育的模式转变扫除体制障碍。

　　4.处理好政府、学校、银行和学生的关系，建立完善的经费资助和追偿机制。

　　为适应市场经济体制和开放式教师教育的发展要求，建议实行以国家政策性拨款为保障，借助“国家助学贷款”的金融运行机制，以政府与学校的授权委托协议，银行与高校业务合作协议，高校、银行与学生助学借款合同为依据，由高校自主管理的资助制度。在确定不同层次、不同地区的师范生的年度资助标准后，政府与从事教师教育的高校签订授权委托协议，高校按授权委托协议规定招收高素质生源，政府按期以每所高校申请师范生数拨付经费，双方定期核定合同性就业学生数，政府以此为依据确定下一个年份的经费拨付额度。高校与银行签订业务合作协议，高校将政府拨付经费存入发放国家助学贷款银行。高校、银行与学生则签订助学借款合同，学生就学期间，按合同享受免费政策，并承诺毕业后到中小学就业并完成国家规定的服务期限。非合同性就业毕业生的借款总额由银行将支付的个人款转为助学贷款，按国家助学贷款性质办理还款事宜。高校每年可将一定比例的政府拨款用作风险补偿金。

　　政府要为中西部地区教师发展创造良好的条件

　　1.为鼓励师范生到中西部地区农村中小学就业，建议中央财政建立专项基金以推行教龄累进工资制度。

　　师范生政策虽然能够确保优秀师资的培养，却仍不能保证这些师资不产生工作流动动机。因为，即便师范生培养和服务合同有严格的服务期限制及相应的惩罚条款，但如果工作流动的收益高于成本，违约仍然是理性的。因此，要不断切实提高教师的待遇，以保证这一群体能够积极主动地服务于中小学教育事业。在制度安排层面，建议由中央财政建立专项基金来推行教龄累进工资制度。教龄累进工资由补偿性工资和激励性工资两部分组成：补偿性工资只面向服务于中西部地区的农村中小学教师，并且以同期发达地区同类教师的工资为标准，激励性工资则面向全体教师，其设置标准以教龄为依据，且教龄越长，激励性工资部分的增长幅度越大。

　　2.建议中央财政配套专项基金支付师范毕业生的继续教育费用。

　　传统的师范教育只是停留在教师的职前培养和训练阶段，并不涉及职后继续教育领域。随着知识经济时代和信息化社会的到来，教师的终生学习、继续教育就变得极为必要。对师范生进行继续教育的目的，仍然是通过自身专业能力发展和职业素质的提升，来持续性地保证中小学的师资质量，从而积极推动中小学教育质量的提升。因此，应当为师范毕业生制订一个完整有序的继续教育计划，由中央财政配套专项基金支付中西部就业师范毕业生的继续教育费用。

　　3.可以考虑建立“师范教育基金”。

　　基金不仅包括财政拨款，还可以对社会捐赠开放，以吸引更广泛的社会资源投入师范生免费教育和继续教育领域。（方增泉　孟大虎　魏书亮：北京师范大学政策研究室）