民生成为两会热点 用公益立法推动社会组织建设

　　公益立法专题

　　3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提到“慈善事业不断发展”，而此前与会人大代表和政协委员对于慈善事业的关注度，已被媒体推到了一个特殊的高度之上，尽管慈善事业立法无缘今年两会的正式议题——

　　王名：“慈善立法”应为“公益立法”

　　■ 本报记者 赵冠军

　　3月4日上午，全国政协十届五次会议开幕会召开第二天，作为长期关注公益事业发展的国内知名学者，全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名如期出现在华润饭店，参加社科界对于政协常委会工作报告和提案工作情况的小组讨论。

　　“我今年准备了四个提案，两个已经提交，另外两个还没有写完，但全部是关于公益事业的，其中一个没有提交的就是谈的慈善立法。”在会议室外的一个沙发上，王名对记者坦言，相对于慈善立法的呼声，他更偏重于应该称之为公益立法，因为按照西方惯例，慈善这个概念是基于人人不平等的等级社会。

　　他认为，在公益立法基础之上，更应关注的则是社会组织建设，乃至双重管理的打破和公益产权的确定。

　　公益高于慈善

　　“我参加的这个组就有国务院法制办的，待会还要跟他们讨论一下。”王名表示，慈善法有其设立的必要性，但应该引用“公益概念”。

　　事实上，慈善的概念起源于西方，在16-17世纪，由于资本家要完成原始积累，使得当时的社会主体出现严重的两极分化。在这种情况下，有一部分企业家提出来，把他们的财产拿出来分给别人，发展到后来形成了慈善事业的说法。

　　当时，慈善事业发展的一个重要前提是，社会是不平等、分等级的，慈善的基础概念是富人对于穷人、高级别的人对于低级别的人。

　　王名认为，尽管中国现在也处于贫富差距拉大、社会两极分化，慈善事业需要大力发展的阶段，但从构建和谐社会的角度出发，中国是不存在社会不平等的，在这个基础之上，需要使用得更多的，应该是公益这一概念。

　　“公益更多强调的，不是社会的不平等，而是一种公共空间，社会的一种公共利益，要面对的是没有人种的差异，它是一种人人可参与、人人可受益的事业，这就突破了原来的富人对穷人的概念。”王名说。

　　按照他的观点，搞法制建设应着眼于未来，一部法律的出台，应该是与社会发展、社会进步在一起的，从这个意义上来讲，不要简单地谈慈善，而是谈公益，况且，公益事业的立法非常必要，不光是眼下，对于未来中国几十年或者从更广的构建和谐社会的意义上来讲，比慈善的意义要大得多。

　　一个值得研究的问题是，为慈善或者公益立法要解决什么问题，从构建整个中国和谐社会的角度来讲，王名提出，应站在全社会角度来看问题，整个法律角度的立足点要放在正确位置，同时，要阐明政府各部门之间的相互关系，不光要解决好民政和慈善工作的具体问题，应该通过部门协调之间，尽可能拔高整个事业，推动捐赠减免税、民间组织双重管理体制改革等。

　　“公益事业立法的核心问题是体制，必须跟先行的公益事业、社会组织、民间组织的发展相关联。”王名说。

　　用公益立法推动社会组织建设

　　发展公益事业中，很重要的一个方面，除了立法之外，就是社会组织的建设，王名已经提交的提案之一，就是《改革社会体制，发展社会组织》。

　　“社会组织分为三类，包括民间组织、人民团体和事业单位，从总量上来讲，数量非常大。”王名对记者说，现在主要问题是，三种类型的社会组织分别处于不同的管理体制，人民团体是由中央编制部门进行统一管理的，基本上是由党的系统协调管理的，在政协享有席位；事业单位，也属于编制部门来核定编制，但原则上事业单位是在政府行政序列内，它是作为行政序列的普通形式存在；民间组织分为两种形式，在民政部门登记的，遵从双重管理体制；一部分是在工商登记的，按照企业管理；还有一部分没有登记的，完全在体制外。

　　对于管理，他在提案中建议，首先，把社会组织的概念拿过来，将人民团体、事业单位、民间组织都慢慢淡化掉，因为在十六届六中全会上，社会组织的概念已明确提出，虽然有广义和狭义之分，但它不是企业，也不是政府，是在社会领域发挥作用的组织。

　　此外，王名的一个设想是，有没有可能整合行政资源，成立一个统一的社会组织发展改革委员会，把社会组织的编制部门的一些职能，把业务主管单位的职能，把各届政府的主管事业单位的职能整合起来，形成统一的管理协调部门，包括一些具体的立法建议，推进相关机构的改革创新，人民团体和事业单位的改革创新，民间组织的能力建设等。

　　对社会组织管理从行政转向过程控制

　　在现行的社会组织发展进程中，一个迫在眉睫的问题是，改革民间组织双重管理体制，将对其管理从起初的行政控制转向过程控制，这是王名的第三个提案。

　　他说，双重管理体制现在已经跟市场经济的发展、和谐社会的建设不协调，因为当时不需要那么多的民间组织，既可以分散责任，同时也可以实现限制发展的目标。现在，需要大力发展民间组织，应该转变政府观念，对民间组织从行政控制转向过程控制，对民间组织的管理，更多地是要看他们做什么，同时，完善相应的立法，改革先行的管理体制，最好能把业务主管单位和登记单位整合成一个统一的政府管理部门。

　　“当前，更需要的是，在民间组织发展过程中，重点培育和发展公益性民间组织。”王名说。

　　社会组织构架下的产权保护迫在眉睫

　　在民间组织发展基础之上，自2004年以来，一个关于公益产权界定的问题也摆在了组织发展的面前，这也涉及到即将上会讨论的《物权法》，王名的四个提案是环环相扣的。

　　“公益财产的保护，社会和政府负有不可推卸的责任，现在很多的公益财产的流失非常严重，有些接受捐赠的公益机构、基金会，他们接受的捐赠在管理过程中出现一系列问题。另外公益财产在实际运作过程中有时会发生一些纠纷，纠纷中包括，谁是财产的主体，谁应该承担相应的责任来保护这部分财产。”王名说。

　　对于北京丰台利智康复中心的案件（本报曾报道过），王名认为，可以明晰判断，保护公益财产的重要性，尤其是明确公益产权的主体，希望社会和政府对公益财产有一定的保护措施，在立法上有比较明确的规定，主要涉及的核心的问题是，在组织运作过程中，投入大量资金形成的这部分财产究竟是谁的，谁对这部分财产承担责任，应该如何得到有效处置，看有没有可能在先行的法规中，增加一些相应规则等。

　　两会观察

　　公益民生：两会最受关注的焦点

　　■ 宋宗合

　　盛大召开的全国两会绽放在每个春天，不同的声音和目光汇聚成灿烂温暖的风景。回顾近两年来两会中的热点，可以发现，公益民生一直是最受关注的热点问题，而政府在公益民生领域的改革变化也一直更新和引领着公众对公益民生关注的内涵。

　　2006年全国政协新闻发言人吴建民在回顾2005年全国政协十届三次会议提案落实情况时表示，参与全国政协十届三次会议的政协委员一共提了4660个提案，立案的4496件，落实情况占90％以上。吴建民还对具体的落实方式作了解释，“具体到有关部门都考虑了这个意见，有些采纳了这个意见，有些引起了注意，有些转给有关部门去研究，这些加起来至少是90％以上。”

　　今年两会上，全国政协副主席黄孟复作了关于全国政协十届四次会议以来提案工作情况的报告。黄孟复说，一年来，政协委员、政协各参加单位和政协专门委员会，围绕贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施“十一五”规划、建设创新型国家等重大任务，积极通过提案建言献策，共收到提案5158件，立案4999件，截至2007年2月20日，98.94％的提案已经办复。

　　从2005年的两会关键词“和谐社会”、“农民工”等到2006年的两会关键词“社会主义新农村建设”、“改革”等，无不体现民意对于公益民生的关注，政府对此类提案的落实也体现了政府对于公益民生的高度重视。

　　那么今年两会的关键词会是如何呢？在两会开幕前的半个月，央视联手其他8家新闻媒体推出了“中国焦点2007”的投票和“我有问题问总理”的征集活动，征集结果截止到3月4日21时，产生的排名前5位的焦点问题分别是：1.反腐倡廉、力惩贪官；2.建立健全医疗保障体系，解决看病难看病贵；3.稳定、控制房价，让居者有其屋；4.治理教育乱收费，促进大学生就业；5.构建合理有序的收入分配格局，缩小贫富差距。

　　这些问题与2005年政府提出的构建和谐社会的概念相契合，很多参会代表、委员的议案、提案中，都有对如何构建和谐社会的建言。

　　建言集中在四个方面：首先是社会生产力的发展、精神和物质财富的不断丰富，才能解决在构建和谐社会中遇到的经济和社会问题，所以发展是前提。其次，公正是核心。在我国人均ＧＤＰ超过１０００美元之后，由于市场在资源配置中的作用不断增强，在此过程当中，市场会引导资源追逐效率、利润，产生“马太效应”，使资源向知识阶层集中，这个时候社会财富差异不断扩大。这种配置是合理的，但不一定是公平的，需要政府利用掌握的分配手段对社会财富进行二次分配，利用慈善捐赠倡导第三次分配，加以调节。第三，体制是保障。政府在调节过程中必须建立制度，其中最重要的是分配制度，从调节的机制来看，需要处理好政府与企业的关系、政府与个人的关系以及政府所掌握的资源用在何处等三个问题。第四，执政党应更多地关注社会困难人群的生产生活。现阶段，还有一些群体在市场调节过程中经济上比较困难，他们的基本生活应该得到政府的关注和关心。

　　3月2日下午3时全国政协新闻发言人吴建民回答媒体对今年两会的热点提问时说，“政协委员跟老百姓都有很多联系，老百姓关心什么问题，很大程度上都是委员关心的问题。据我了解，在今年大会上，委员们将更多地关注落实科学发展观，构建和谐社会的重要问题，许多涉及到社会公平，包括教育、医疗中的问题，社会建设与管理，公共利益方面的问题，这些都会成为热点。”

　　公益民生，再次成为两会关注的热点，期待能看到政府对于相关问题有更务实更精彩的破解方案。