民主科学立法的光辉典范 写在物权法草案提请审议之际(图)

　　写在物权法草案提请审议之际本报记者 陈丽平

　　3月8日上午，出席十届全国人大五次会议的近三千名代表，将再一次步入庄严的人民大会堂万人大礼堂，履行神圣的职责。

　　在每位代表的公文包中，都会有一本厚厚的物权法草案及其说明。

　　这部厚厚的草案，凝结着两届全国人大常委会组成人员的心血和智慧，也凝结着立法机关工作人员、法学界专家学者、有关国家机关公务员以及亿万人民群众的心血和智慧。

　　贾志杰代表看到物权法草案将要提请大会审议，动情地说，在全国人大及其常委会的立法史上，对制定物权法草案的重视程度、审慎程度和民主程度，都是史无前例的。这部经反复修改、千锤百炼的草案的制定过程，堪称我国立法工作民主化、科学化的生动写照。

　　一个社会正常运转物权制度不可或缺

　　在人类社会悠久的法制史中，物权制度作为民法的核心内容，可谓历史悠久，源远流长。

　　我国早在商王朝的法律中，就有关于土地所有权制度的规定，这是我国最早的物权法律制度。此后，从西周至明清，物权法律制度始终是我国漫长的封建社会法律制度的重要内容之一。但是直到近一百年前的1911年8月，我国法制史中才有了第一部专门的包括物权法律制度的民法典草案———《大清民律草案》。不幸的是，由于清王朝在草案起草完成后即土崩瓦解，这一草案并未颁行。1929年至1931年，南京国民党政权分编草拟、分期公布了具有民法典性质的“中华民国民法”，物权法是其中的重要内容。

　　纵览世界，物权法律制度是罗马人的发明创造。虽然罗马法中没有物权的概念，但是他们已将物权诉讼与一般诉讼加以区别，并明确地提出了“对物之诉”和“对人之诉”。正是在此基础上，才逐渐产生了用益权、地役权、地上权、抵押权等物权法的基本概念。但是，直到1896年，德国颁布的民法典才正式使用了物权的概念。这是在中外成文法中第一次对物权这一法律概念作出准确、科学的界定。

　　穿越中外法制史的长河，人们不难发现：物权制度是所有国家民事法律制度的重要组成部分，是一个社会正常运转不可或缺的基本规则。

　　小到一粒纽扣、一份报纸、一个茶杯，大到一幢房屋、一片绿地、一座矿山，皆有所有权归属问题。如何确定权利的归属，划定权利人享有哪些权利，这些权利受到侵害时如何得到保护，这些问题都是物权法规范、调整的内容。

　　法学界有一句名言：“民法乃万法之母”。而物权法是民法的核心，是“母亲的心脏”。

　　在民法体系的众多法律中，从与每个人的关联程度来看，大概只有婚姻法可以与物权法相提并论。但从对经济发展和社会进步所产生的影响来看，婚姻法的作用却远不及物权法。

　　物权法既涉及国家的基本经济制度，又与每个人的切身利益息息相关。

　　社会经济条件具备制定法律大势所趋

　　新中国成立后，包括物权法在内的民法因其涉及的面最宽、调整的范围最大、与群众的生活最密切，一直受到立法机关的高度关注。

　　从上个世纪50年代开始，我国曾数次起草民法典，但均因当时采取的是一种与生产力发展不适应的高度集中的经济管理模式，缺乏制定民法典的社会条件和经济基础，而未能成功。

　　改革开放使人民群众的生活发生了前所未有的巨变，也迎来了民事立法的春天。二十多年来，立法机关先后制定的担保法、农村土地承包法、土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法、海商法、矿产资源法等法律，都从不同的角度对物权制度作了规定。

　　特别值得一提的是，1986年4月12日六届全国人大四次会议通过的民法通则，专门有一节规定了物权。但并未出现物权的概念，这一节的节名是“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。条文不多，只有13条，但内容丰富，主要规定了哪些财产属于国家、集体所有；明确提出公民的个人财产，不仅包括房屋等生活资料，还包括法律允许公民所有的生产资料；对财产所有权的转移时间，财产的共有，埋藏物、隐藏物、遗失物和漂流物的归属及相邻关系等物权内容，都作了简要规定。

　　虽然这部具有基本法性质的法律名称只是通则，但对改革开放之初的中国影响却是巨大而深远的。它至今仍指导着我国的审判实践，并作为基本规则已经和继续影响着人们的日常生活。

　　由于时代的局限，民法通则和其他民事法律中有关物权制度的规定还不够全面、完整。因为没有一部真正意义上的物权方面的基本法，共和国的民事法律体系还留有巨大的空白。

　　法因时而立。在我国社会经济生活发生巨大变化，社会条件和经济基础条件逐渐具备的前提下，制定统一的物权法提上了立法机关的工作日程。

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明，从物权法的研究起草，到草案经全国人大常委会7次会议审议，全程参与了这一重要的立法过程。他指出，物权法是伴随着商品经济的发展而逐步发展完备的。按照改革开放的需要，我国制定的民法通则、土地管理法等法律对物权法律制度作了不少规定。但这些规定，今天看来是不够的。进一步深化改革和全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，不仅要有较为完备的财产流通制度，还要有较为完备的财产归属和利用制度。否则，人们在社会生活中有关财产的许多行为就无所适从，审判实践中有关财产的许多纠纷就无法可依。因此，在社会条件和经济基础条件逐渐具备的情况下，制定物权法是十分必要的。

　　全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明代表，全程参与了物权法草案的起草和修改完善工作。这位著名的民法学家指出，制定物权法意义有三：一是进一步完善物权法律制度的需要。目前我国物权法律制度中，尚有许多问题没有统一的规范，有的没有规定，有的规定得过于简单。这已明显不适应社会生活的需要。二是法院、仲裁机关适用法律的需要。物权法的一个重要特点是，它既是有关自然人、法人权利的规范，又是裁判规则。不够全面的物权法律规范，目前已使审判机关、仲裁机构在审理、裁决一些案件时强烈地感到无法可依。三是保护公民、法人合法权益的需要。物权法主要规定的是自然人和法人的权利。现有的物权法律规范对这些权利规定得既不全面也不系统。

　　王利明代表说：“我国已提出到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系的目标。没有物权法，这一目标就无法实现。”

　　“如果没有健全的物权制度，人不可能有体面的生活。”著名民法学家王家福教授则从另一个角度强调。

　　九届首次提请审议至今历时四年有余

　　关注我国民主法治建设进程的人，都会清楚地记得这一天———2002年12月23日。万众瞩目的民法草案，这一天终于“浮出水面”，在九届全国人大常委会第三十一次会议上，被首次提请审议。

　　这一草案共九编，其中合同法、婚姻法、收养法、继承法是现行有效的法律，编入民法草案时未作修改。其他5篇是新起草的，包括总则、物权法、人格权法、侵权责任法和涉外民事关系的法律适用法。

　　草案的物权法部分共五编，主要规定了物权的概念、基本原则、所有权、用益物权、担保物权、登记制度和物权的保护等。

　　这一草案形成过程是：法工委受委员长会议委托，会同有关专家，历时数年、殚精竭虑起草了物权法征求意见稿，并于2003年1月，将征求意见稿发到地方、中央有关部门、法学院校等单位征求意见。此后，又反复研究修改，形成了物权法草案。这次提请审议的民法草案厚达216页、共有1209条。其中，物权法部分就有5编26章329条。

　　王利明代表当时是全国人大财经委员会委员。在庄严的人民大会堂常委会会议厅，作为会议的列席人员，他在目睹凝结着自己心血的草案被提请审议后，曾动情地说：“这是二十多年来我国民主法治建设取得的丰硕成果之一，也是改革开放取得巨大成就的明证。”

　　因为涉及每个人的切身利益，起草物权法、编纂民法典的工作始终受到各界的广泛关注，更牵动着专门从事立法工作的全国人大常委会全体组成人员的心。

　　在常委会审议时，许多常委会组成人员认为，制定民法十分必要。但民法涉及面广、内容复杂，九编一并研究修改历时较长，以分编审议通过为宜。当前最应抓紧制定的是物权法。

　　立法工作紧锣密鼓广泛听取各方意见

　　十届全国人大常委会组成后，对物权法的制定十分重视，将其列入五年立法规划。在常委会工作机构中专门从事立法工作的法工委，更是争分夺秒地进行立法调研和草案修改工作。

　　2004年这一年，法工委的同志先后赴重庆、吉林、辽宁、安徽、江苏等地，就草案主要内容广泛听取各方面意见。回京后，他们又与国务院法制办、国土资源部、建设部、农业部等与物权制度有关的部门进行座谈。同年7月、8月，法工委又分别召开法院系统和专家两个研讨会，充分听取他们的意见。

　　在此基础上，法工委根据九届全国人大常委会常委委员和各方面较为一致的意见，对民法草案第二编物权法进行了修改、补充和完善，形成了物权法草案。

　　这一厚达55页的草案，共有5编、22章、297条，被提请2004年10月举行的十届全国人大常委会第十二次会议审议。

　　新的草案对民法草案中的物权法部分主要作了三方面修改：进一步细化国有企业财产权方面的规定；对农民集体所有权行使作出更具体的规定；对建筑物区分所有权作出更详细的规定。

　　常委会二次审议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会召开了更大范围的征求意见座谈会，邀请提出过与物权法有关议案和意见的全国人大代表参加，听取中央有关部门、单位和专家的意见，并专门听取了一些常委委员的意见。

　　随后，法律委、法工委就各方关注且有争论的不动产登记、国有资产管理、建筑物区分所有权等问题，再次赴地方进行专门的立法调研。

　　2005年6月，出席十届全国人大常委会第十六次会议的常委会组成人员，每人案头的会议文件中，都有一本50页的物权法草案三次审议稿。

　　细心的立法机关组成人员发现，新提请审议的草案同半年前审议的原草案相比，已“全新改版”：虽然章节和条数减为20章269条，但修改的量相当大：删除2章61条，新增33条。

　　新的草案主要作了以下修改完善：增加多项具有鲜明中国特色、体现我国社会主义初级阶段的基本经济制度的内容；禁止城镇居民在农村购置宅基地；完善了建筑物区分所有权的规定；适当扩大了财产担保的范围；删除典权和让与担保两章；对草案一些文字表述作了通俗化的修改；对草案一些专业术语在附则中作了名词解释，如用益物权、地役权、孳息等。

　　汇集千万群众智慧成就一部宏大法典

　　在常委会第十六次会议审议物权法草案时，许多常委委员提出，物权法是中国特色社会主义法律体系中起着支架作用的基本法律，关系人民群众切身利益和我国基本经济制度，建议将草案向社会全文公布，广泛征求意见。

　　这一意见被委员长会议采纳。2005年7月10日，物权法草案全文向社会公布，广泛征求意见。这是继2001年1月11日婚姻法修正案草案向社会公布后，国家立法机关再一次公布的重要法律草案。

　　媒体的评论普遍认为，这是本届全国人大常委会坚持立法走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度的一项重大举措，也是推进立法科学化、民主化的有益探索。

　　犹如一石击水，公开征求意见引起社会各界的强烈反响。从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，各地群众通过网络、报刊等媒体和来信积极提出意见。在短短40天的时间里，法工委共收到各地群众意见11543件。另外，26个省、自治区、直辖市和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和法学专家也就草案提出了意见。

　　法工委对这些意见进行了详细的梳理、归纳和分析。群众最关注的问题包括：国家、集体和私人所有权的规定如何完善；如何规定建筑物区分所有权；如何保护被征收征用人的合法权益；农村宅基地能否转让等等。

　　随后，法律委、法工委相继召开3个座谈会，听取部分全国人大代表、常委委员、省(区、市)人大常委会、中央有关部门和法学专家的意见。

　　2005年9月26日，全国人大常委会委员长吴邦国亲自主持召开座谈会，就物权法草案中的几个重要问题，听取部分全国人大代表和有关方面的意见。

　　充分协调各方意见召开百余次座谈会

　　物权法既涉及国家的基本经济制度，也关系千家万户的具体利益。制定物权法，势必要协调各方意见、兼顾各方利益，难度之大，可想而知。

　　2005年10月，在十届全国人大常委会第十八次会议上，物权法草案被第四次提请审议。

　　法律委在汇报修改情况时提出，为了把物权法草案修改好，需要进一步明确修改的三项原则和思路：一是坚持正确的政治方向。既要体现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，又要体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则。二是坚持从我国的国情出发。既要肯定我国改革的成果，同时要为进一步深化改革留有空间。三是处理好物权法和其他有关法律的关系。

　　法律委根据上述原则，对草案进行了多方面的修改：进一步体现我国经济制度的本质特征；增加保护社会团体财产的规定；对海域使用权作出规定；规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期等。

　　吴邦国委员长在此次常委会闭幕会上讲话时指出，物权法是重要的基本法律，关系到人民群众的切身利益和我国的基本经济制度。正因为这是一部重要法律，更应该重视立法质量，工作要深入进行，但不要赶进度。

　　通过各种形式充分听取各方面意见，是确保立法质量的重要方式。这一点在物权法制定过程中得以充分体现。有人专门作过统计，在物权法草案审议过程中，立法机关召开的各种座谈会就有一百多次。

　　在常委会四审后，为进一步把草案修改好，立法机关开始了又一轮紧锣密鼓的工作：

　　2006年1月，受吴邦国委员长委托，盛华仁副委员长主持召开座谈会，听取中央有关部门负责同志和法学、经济学专家对物权法草案几个重要问题的意见。

　　4月，法律委、法工委组织调研组，赴上海、江苏、河南、湖南等地，就草案中国有企业财产权、城镇集体所有权、建筑物区分所有权、土地征收、拆迁补偿等几个重大问题调研，听取基层群众和有关方面的意见。

　　6月，法律委、法工委就是否具体界定“公共利益”、能否以“应收账款”作担保等几个专业性较强的问题，召开立法论证会，听取法学教学、科研单位和有关部门的专家意见。

　　在广泛征求意见、反复修改完善后，8月，新的物权法草案进入全国人大常委会第五次审议的立法阶段。

　　法律委在关于草案修改情况的汇报中，对各界关注的热点问题作出全面回应：进一步体现对国家、集体和私有财产的平等保护，特别强调了对国有资产的保护；增加关于耕地、林地、草地承包期的规定；将原草案居住权的内容删去；等等。

　　七次审议创立法之最重大问题已基本解决

　　这次常委会之后的2006年9月，王兆国、盛华仁两位副委员长受吴邦国委员长委托，主持召开座谈会，听取中央有关部门负责同志和专家学者对草案几个重要问题的意见。

　　10月27日开始举行的十届全国人大常委会第二十四次会议，第六次审议物权法草案。新的草案就是法律委根据常委会组成人员和各方面意见修改完善后形成的。

　　新的草案将有关我国基本经济制度的规定写入“总则”；进一步体现了对各种市场主体的平等保护原则；完善有关国有财产范围的规定；加大对国有资产保护的力度；删去住宅建设用地续期后支付土地使用费的规定；等等。

　　12月24日，十届全国人大常委会第二十五次会议，第七次审议物权法草案。

　　对物权法草案先后进行七次审议，创造了全国人大及其常委会立法史上单部法律草案审议次数之最。

　　新的草案规定：车位车库归属由当事人买房时约定；保护公益性基金会的物权；农村宅基地使用权由其他法律规定；等等。

　　常委会组成人员充分审议、向社会全文公布征求意见、就重大问题百余次举行座谈会、就专业性强的问题召开立法论证会......历时四个年头，经过七次审议，从激烈争论到凝聚共识，物权法草案的许多重大问题已基本得到解决。

　　在这次常委会会议上，常委会组成人员普遍认为，草案吸收常委委员和各方面的意见，千锤百炼，日趋成熟。

　　为此，此次常委会会议作出决定，将草案提请十届全国人大五次会议审议。

　　根据全国人大常委会的安排，近三千名全国人大代表在大会召开前两个月就拿到了物权法草案，提前研读、讨论。全国人大常委会办公厅还将物权法草案有关讲解材料，包括文字材料和音像光盘发到各地，并从法工委等部门选派专家组成多支讲解队伍分赴各地，向代表作具体讲解，参加代表讨论，回答代表提出的问题，协助代表了解和把握这部法律草案的基本精神和主要内容，以便为大会审议这一草案做好准备。

　　制定物权法，是历史所趋，人心所向；是共和国法治建设的深切呼唤；是共和国司法实践的必然要求。

　　回溯物权法草案的审议、修改过程，可以说，坚持民主立法、科学立法，尽可能协调各方意见、兼顾各方利益，是其立法过程中最鲜明的特点。

　　几天后本次会议闭幕时，物权法草案有望交付表决。这部法律如能顺利出台并有效实施，将从民事基本法的层面确认我国经济体制改革的成果，并为人民富裕、国家富强提供坚实的法律基石。物权法的通过和有效实施，还将使我国在形成中国特色社会主义法律体系、实施依法治国基本方略的道路上迈出重要的一步。

　　在共和国立法史上，物权法草案的制定，注定会留下一座非同寻常的里程碑。这部法律的出台过程，也必将成为科学立法、民主立法的光辉典范。

　　本报北京3月7日讯