“群龙治煤”导致煤炭行业管理弱化

　　———一位全国人大代表的安全忧思

　　本报记者 蔡岩红

　　3月6日，湖南省邵阳市邵东县牛马司镇宏发煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡15人；事隔不到4天，辽宁抚顺矿业集团老虎台煤矿又发生特大透水事故，致使22人死亡，7人下落不明。

这两起重大伤亡事故，均发生在两会期间，让不少参会代表深感揪心，也使他们的目光，再次聚焦到煤矿安全生产领域。

　　煤炭是我国能源安全的基石

　　山东省新汶矿业集团公司董事长郎庆田，一个矿工出身的人大代表，针对近年来我国矿难频发的现状，向记者道出了他的观点：“煤矿事故之所以多发，与我国现行煤炭行业管理的弱化分不开”。他忧心忡忡地表示，若这些问题不解决，事必影响我国今后能源安全的长足发展。

　　郎庆田认为，煤炭是我国能源安全的基石，关乎国计民生，分别占一次能源生产和消费总量的76%和69%，因此，煤炭是支撑我国经济发展的主体能源，肩负着国家能源安全的重任。在未来相当长的时期内，我国仍将是以煤为主的能源结构，而煤炭行业又是高危行业，有着其他行业所没有的风险性和挑战性。

　　而近年来，煤炭行业重特大事故多发，安全生产形势十分严峻；资源管理混乱，损失浪费惨重；煤炭行业人才匮乏，企业素质急剧下降；产业集中度低，市场竞争无序；相关法律法规、技术标准体系和行业重大科研攻关严重滞后。行业管理弱化，标准规范长期不修订，企业管理严重滑坡。目前煤炭行业面临的挑战，有的是过去不曾遇到，有的是曾有效解决，如今又重新出现的。这其中，既有历史积累的因素，也有社会主义市场经济体制不完善等方面的原因。从根本上说，我国现行煤炭行业管理体制与煤炭作为能源主体的地位不相适应，并严重制约着煤炭行业的健康发展。

　　这一观点与国家安全生产监督管理总局局长李毅中的看法不谋而合。李毅中曾多次分析矿难背后的深层次原因时表示，为什么在现在比较严密的安监机构和众多的监管人员监管下还会事故多发？原因是它牵扯到经济增长的方式，牵扯到煤炭行业管理弱化，牵扯到历史的欠账……煤炭工业存在诸多突出问题有其客观因素，但更重要的原因是煤炭行业管理体制不顺、管理机构不健全、管理职能弱化、多头分散管理。

　　“群龙治煤”导致行业管理弱化

　　据郎庆田介绍，1998年，煤炭工业部被撤销，成立了国家经贸委管理下的国家煤炭工业局，行使煤炭行业管理职能，主要任务是把除神华、中煤之外的国有重点煤矿下放到地方，随后地方又兴起了煤炭企业改制热，大量国有煤炭企业被卖给私人，一些官员浑水摸鱼，滋生了官员参股、官员做后台老板等腐败现象。

　　2000年，国家煤炭工业局被撤销，煤炭行业管理被进一步分解。一个完整的煤炭行业管理体系被肢解。行业管理职能划归发展改革委，而发改委主管部门仅几个办公人员，却要管理全国近3万个大、中、小煤矿，从业人员达500多万人的高危行业，难度之大可以想象；另外，缺乏专业管理机构导致多头管理问题突出，如国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管，社保劳资由劳动保障部门管，财务上由财政部门管；煤炭资源由国土资源部门管理，其管理资源的探矿权和采矿权，与煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施，造成资源管理的混乱；安全监察由国家安监局和煤矿安全监察机构管理，等等，被人们戏称为“群龙治煤”。

　　“这种‘多头管理’既浪费国家行政资源，又降低了行政效率。且如何协调各个部委之间的权益也成为一大难题。”郎庆田表示。

　　由于基础工业主管部门缺位，行业管理弱化，地方煤炭行业管理更加分散。而煤炭行业专业管理人才分散使用等问题的存在，也制约着煤炭工业的健康发展。如，煤炭部撤销以后，煤炭工业战略管理弱化，国家条块分割的产业政策改革滞后，一些优势产业企业利用自己的优势大搞垄断，致使煤炭企业难以建设大型电站、大型钢厂等等，这都影响到煤炭产业链的延伸。

　　2002年以来，工业化进程加快，但由于没有行业部门的统一规划，一些煤炭企业看到煤价上升、销售好转，又开始盲目铺摊子、上项目，扩大生产规模。特别是民营小企业的迅速发展，有的甚至超强度开采，超能力、超定员组织生产，致使事故不断，腐败发生，安全状况出现较大反复。仅2004年10月中旬到2005年12月上旬，就相继发生了6起涉难百人以上的煤矿事故。

　　全国人大常委会在2005年进行的安全生产法执法检查中，也印证了煤炭行业管理弱化的现状，指出目前多数地方撤销或合并了煤炭管理机构，煤炭开发建设、资源管理、产业政策、重大项目科研攻关、技术进步、结构调整、经济运行、规程标准、教育培训等，缺乏统筹规划和强有力的监督管理。特别是在安全生产方面，行业安全标准、技术政策不能及时修订和调整，企业安全管理缺乏有效指导，从而影响和制约了煤矿安全状况的好转。

　　煤炭行业管理改革呼声渐高

　　“建国五十多年来，我国煤炭行业管理机构几经变革，经验说明，什么时候尊重煤炭这一高危行业的特殊性，尊重煤炭工业发展规律，煤炭行业就能稳定健康发展；否则，就会事故频发，给人民生命财产造成巨大损失。”郎庆田说。而国外成功经验也说明，国家应对作为高危行业的煤炭行业加强监管。世界主要产煤国家均设有煤炭管理部门，十分注重对煤炭行业管理。因此，要保证国家煤炭发展战略的贯彻落实，最基础、最关键的就是要改革国家对煤炭工业的管理体制。

　　2005年6月1日，国务院颁布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，但没有过多涉及具体的管理体制问题。在这种情况下，辽宁省把原来的煤炭工业局组建为煤炭工业管理局，将分散的职能重新集中起来。而在这一决策的背后，是目前各界关于是否恢复煤炭部的争议，其本质是中国煤炭工业持续多年的“计划与市场”之争。当年撤销煤炭部，是因为它管得太死，煤炭企业失去了活力。但撤了之后，多头管理问题变得非常突出，市场变得非常混乱。“一管就死，一放就乱”，这成了20年来煤炭部撤了再建，建了又撤的原因。

　　如何解决“一管就死，一放就乱”将成为解决问题的关键。

　　值得注意的是，2005年11月举办的“2006中国煤炭市场高峰论坛”，有人对前期的改革与调研作了一个小结，并对未来的改革规划提出相应的思路。论坛提出目前比较可行的办法是在能源办建立煤炭组，从各个部委抽调专门人员，负责综合协调煤炭工业的发展。这样既可以保证各部委之间的利益能够协调，煤炭行业的管理更加顺畅；完善行业准入与管理制度，解决当前一哄而上、管理混乱的局面；同时也可避免重回计划管理、机构扩张的老路。

　　“因此，要把完善煤炭工业管理体制，作为促进煤炭工业持续健康发展的重要保障。”鉴于目前煤炭行业安全生产形势严峻，特别是一些国有大矿接连发生问题，理顺煤炭行业管理体制、健全管理机构、强化管理职能已显得十分迫切。

　　对此，郎庆田建议，国家应从煤炭产业可持续发展的战略高度出发，改革国家能源管理体制，对政府能源机构的职能重新定位，把分散在各政府部门的职能分离出来，建立综合的能源政府管理部门，实行在国务院统一领导下的以战略管理为核心的能源监管体制，使政府主管部门集中精力，拟定国家能源战略规划、加强能源行业宏观管理、推进能源结构调整优化、实施能源领域的技术开发等，促进能源工业的持续健康发展。这或许可以解决目前煤炭行业管理“貌似有序、实则混乱”的局面。

　　郎庆田向记者表示，“改革包括煤炭在内的国家能源管理体制，关系到国家能源安全，关系到国家经济命脉，关系到产业持续发展，是建设资源节约型，环境友好型社会的迫切需要，更是构建和谐社会，推进科学发展的应有内涵。”