中央立法规范地方编制 政府机构管理步入法制化

制图 李纪平 陈晓英

　　政府机构和编制管理全面步入法制化

　　本报讯 记者李立国 务院近日颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下称《条例》)将于今年5月1日起实施，中央编办、国务院法制办有关负责人就此接受记者采访时说，该《条例》的出台标志着我国政府的机构和编制管理全面步入法制化。

　　据介绍，这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。

　　《条例》全文2700余字，共分6章，总计30条。“地方政府的机构如何设置，编制怎样管理，如何监督，违反规定如何问责，都有了非常明确的规定。”有关负责人在解读《条例》时说。

　　诸多学者在充分肯定该《条例》的同时也指出，中国机构编制的法治化需要相当长的过程，出台《条例》只是迈出了第一步。　

　　本报记者 李立 本报通讯员 邱虹雁

　　五十多年来的立法空白，一朝弥补。

　　中国政府首次出台全国统一的行政法规，规范地方政府的机构设置和编制管理。“实属中央为地方立规之举”，“是为地方政府及其机构套上了‘紧箍咒’”，深谙此中形势的人士掂出了这部法规的分量。

　　法规公布的时间耐人寻味。在2007年全国人民代表大会开幕的第二天(3月6日)，中国政府网全文公布了《地方各级人民政府机构和编制管理条例》(下称《条例》)，并自今年5月1日起正式施行。

　　实际上，自上世纪80年代始，社会上就有制定“机构编制法”的呼声。进入21世纪后，每年的“两会”，都有关于机构编制管理立法的议案或提案。

　　2006年3月，全国人大代表厉志海、张秀娟等就建议制定“机构编制法”，规范“国家机关、司法机关、党政机关、政协机关及事业单位的机构和编制”。参与联署的全国人大代表达124人。

　　终于，2007年“两会”一开幕，即公布该《条例》，以示对往年“两会”上类似呼声的回应，亦表明高层进一步推进行政管理体制改革的决心。

　　填补五十多年立法空白

　　制定《条例》“是十分必要的”，中央编办、国务院法制办负责人的解读意味深长。

　　国家行政学院公共管理教研部教授宋世明对“必要性”作了充分解释：“长期以来，地方政府机构设置和编制管理无法可依。此次《条例》填补了五十多年来的立法空白，有利于推动依法行政，实现地方政府机构和编制的法定化、科学化。”

　　相关资料显示，1949年后，我国长期施行“中央统一领导、地方分级管理”的机构编制体制。中央层面设立中央机构编制委员会，由国务院总理任主任，下设办公室，负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理，并负有监督指导地方政府机构编制管理的职责。

　　在省及以下层级，相应的政府机构编制委员会形式上多由地方政府“一把手”担任。但除了少数省份，机构编制管理部门多与政府人事部门合署办公，独立性不够，往往被主要领导所左右。这为地方政府“乱设机构”、“超编进人”提供了可能性。

　　由于地方政府机构编制“无法可依”，我国基层政府超编严重，人浮于事，机构重叠、推诿扯皮普遍存在。自上世纪80年代以来，虽经数次机构改革，但办事效率未见明显改善，公众的不满依然强烈。

　　2006年10月31日，全国人大内务司法委员会对“两会”代表关于制定“机构编制法”的议案进行审议后，“建议在总结行政法规实践经验的基础上立法”。此后，立法过程逐渐提速。今年2月14日，温家宝总理主持召开国务院第169次常务会议，审议并原则通过《条例(草案)》。

　　3月6日，《条例》全文公布的当天，中央编办和国务院法制办负责人进行解读时称：“该《条例》正面回应社会关注的热点问题，有助于解决当前地方政府机构职责不清、推诿扯皮，以及超编进人等问题。”

　　治“推诿扯皮”有了新药

　　在民间，对“职责不清、推诿扯皮”解释最为生动的话语是：“七八顶大盖帽挡不住问题食品的道。”

　　网络上流传着这样一篇趣闻，说的是一个人一天的生活：

　　一早起床用致癌牙膏刷牙，给儿子冲一瓶碘超标的奶粉，自己喝杯过期的牛奶，吃几个苏丹红鸡蛋，夹点臭水池里面腌的榨菜……

　　虽说是趣闻，但阅读者普遍表示“笑不出来”。一位食品从业人员告诉记者，其中反映的只是“食品质量与安全问题的冰山一角”。

　　“10个消费者中就有6至7人给中国食品安全投了‘否决票’。”国家食品药品监督管理局近日发布的《2006年31个城市食品放心工程满意度调查报告》显示：大多数消费者对食品市场安全状况感到不放心。

　　分析人士指出，社情民意已经给中国食品安全监管下达了“最后通牒”。

　　食品安全问题并不是没有人管，从“田间”到“餐桌”、从养殖加工到市场流通的每一个环节都有“重兵防守”：农业、工商、卫生、海关、质检、药监等近十个部门都对食品安全负有监管职责，可为什么链条还是一再断裂？

　　根源在于“部门职权交叉重复”，专家分析认为。

　　据了解，我国的食品安全监管体制采取的是多机构分段管理模式：农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管和一些食品的市场准入，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责生产企业卫生许可和餐饮业卫生的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管等工作。

　　“监管部门看似管理原则和分工都很明确，但现实中不同部门之间的监管职责实际上并不明确，有费可收、有利可图的事情多家监督、检验，有责无利或责大于利的推诿扯皮。”业内人士分析指出，这不仅增加了食品监管执法成本，也容易造成管理的真空地带，给不合格的食品流入市场创造机会，而一旦发生食品安全质量问题追究行政责任时，法律没有明确食品执法的责任由谁负责，更没明确执法的责任单位和责任人结果是都有权力，都无责任，使食品安全监管责任追究流于形式。

　　类似的问题还出现在水污染防治上。中国矿业大学资深水利专家邱雪枫介绍说，目前管理水量的是水利部门和建设部门，环保部门和水利部门管理水质，而管理城市给排水的是城建部门。这种人为割裂的水行政管理体制模糊了水资源管理的责任主体。

　　“看起来有人治理污染，有人管理河道，有人负责城区的给排水，但对水环境却没有人承担责任，不仅造成治水的低效，也加剧了水污染危机的进一步恶化。”邱雪枫说。

　　对于解决政府机构职能的“重复交叉”和职责不清的问题，该《条例》第八条有“令人耳目一新”的表述：地方政府机构“应当以职责的科学配置为基础”实行“综合设置”，“决策与执行相协调”。与此相关，该《条例》第十条又规定，行政机构“职责相同或相近的，原则上由一个行政机构承担”。

　　接近决策中心的学者为记者解读说，所谓“综合设置”，是针对目前地方政府机构“过细、过碎、过杂”问题。所谓“决策与执行相协调”，指的是政府机构设置的原则。在我国，应该确保决策统一、执行高效、监督到位，不能“政出多门”，不能因部门利益问题，造成“政策还未执行，政府内部先打起来”。

　　超编进人被“釜底抽薪”

　　对于“超编进人”问题，该条例采取了“釜底抽薪”之举。

　　超编问题为何薪火熊熊？南京大学社会学系博士董海军对湖南省长沙市宁乡县东湖塘镇的调查道出了其中深浅。

　　该镇财政所李某原来负责两项工作，后来，她一个人的工作分给了两个人来干。是不是她工作量很重，忙不过来呢？李某的回答令人震惊：“我平均一天的有效工作时间仅为6分钟。”

　　“乡镇机关并不是因为需要而进人，是因为有人必须进来而进人。这直接导致乡镇人员严重超编，人浮于事。”董海军分析说。

　　不久前，山东省齐河县警方侦破一起案件，有33人通过假冒的县委书记签名，进入该县各个党政机关。经查证，只有小学文化的无业游民时国祺，雇用他人仿冒县委书记的签名，不仅把自己和妻子“安排”进了县审计局和劳动局，还收取他人钱财将多人安排至党政机关。

　　齐河县一位科级干部、某局局长介绍，按照“正常用人程序”，有领导人签字的申请条子，应该是转到人事局局长处，由局长签字，交由编制科办理相关编制问题，并由劳动保障处办理医疗保险等手续，接下来要到财政局挂号，办理银行账户。

　　“有领导人的签名，又有印章，人事局工作人员当然以为是真的，就按正常程序办了。”一位工作人员坦然地说。

　　“这些年国家对政府机关人数控制得很严，县一级编制也是由省人事部门调控，新增的编制非常少。”一位在人事局编制科工作的人士透露，一般进人都要通过考试，不过基层并不是那么严格，有的不通过考试，有县编制委员会主任签字，也可以进入政府机关。而县编委主任通常由县长兼任。

　　知情者分析说，既然有关领导一“字”九鼎，连“赝品”都可以一路畅通，人事、编制部门的相关程序都成了摆设，那么我们可以合理猜测：现在各部门在职人数是否超编？超编背后是否暗藏腐败？

　　“甘肃省甘谷县原县长杨永晖10天完成115人群体大挪移”事件，把超编背后的腐败问题暴露无遗。杨永晖在离任前10天之内，使县里一批领导干部和退休干部的亲属吃上了“财政饭”，一批教师和医务人员圆了进城工作梦。目前，杨永晖受到党内警告，停职检查；调动的人员已全部清退和回到原单位。

　　一位不愿透露姓名的“老机关”告诉记者，近些年，增加编制、超编进人、超职数配备干部、虚报冒领“空饷”等编制管理方面的问题都是典型的人事腐败现象，同时也是有些机关人浮于事、效率不高、裙带关系、近亲繁殖的主要源头。某些领导干部子女亲友“近水楼台先得月”，他们进机关最好办。有的地方就直接“约法三章”，当到哪一级干部或积累多少年“乡龄”，就可以享受一个到两个家属或子女进机关的编制，也有的地方规定与招商引资实绩挂钩。人事权被某些干部公开当作一种调用自如的“私人工具”，“领导一调动，位子大奉送”，突击用权，偿还所谓的“人情”，有的甚至演变成权钱交易，滋生腐败。

　　对此，《条例》第六条规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据”。分析人士指出，这实际上堵住了地方“滥设机构”、“超编进人”的制度漏洞。

　　按照该《条例》，对地方政府所属机构而言，经依法核定的编制数就应等于该机构的职位数，也应等于该机构的公务员数。如果没有空余编制，就不能随便进人。即使进了人，依照《条例》，财政部门也有权拒绝核拨经费。对超编进人等违反规定的行为，《条例》也设定了相应的法律责任及处罚措施。

　　机构编制法治化路漫漫

　　《条例》施行后，在机构设置和编制管理方面，地方政府的随意性和“人治”色彩有望受到抑制，同时对机构编制违法行为的监督和处罚将更为严明。时政观察家作出了这样的评价。

　　诸多学者在充分肯定该《条例》的同时也指出，我国机构编制的法治化需要相当长的过程，此次《条例》的出台只是迈出了第一步。

　　对该《条例》的内容，也有专家认为，最主要的缺憾就是未能把“编制实名制”纳入。所谓“编制实名制”，就是把地方政府的所有机构和编制全部上网，一个编制对应一个职位，一个职位对应一个人，并通过网络把具体的职位、姓名公开化，以此实行全社会的监督。

　　其次，该《条例》只是规范地方政府的行政机构和编制，而对地方事业单位机构编制管理等具体办法，则授权给省级政府决定。中央编办和国务院法制办有关负责人称，这主要是考虑到各地事业单位千差万别，不宜实行统一的管理模式。该《条例》只是规定，“事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同财政部门和其他有关部门制定”。

　　有接近决策机构的学者指出，地方政府的行政编制占地方党政机构总编制的70%以上，《条例》抓住了地方政府编制管理的主体，对地方事业单位和党群机构的编制管理有借鉴意义。

　　也有学者担心，我国政府机构与事业单位存在千丝万缕的联系，如果地方事业单位机构编制不能法定化，可能影响地方政府改革的进程。

　　更有专家指出，《条例》虽强化了各级机构编制管理部门的监管协调权力，加强了其对机构编制违法的监督检查职能，但由于地方机构编制管理部门不够独立，容易受地方领导人的影响，就会限制其权力和职能的发挥。

　　因此，《条例》的执行，亟需强化机构编制管理部门的独立性，否则执行效果就可能大打折扣。北京大学教授谢庆奎说。

　　据记者了解，目前中编办正在会同监察部研究起草“机构编制违法违纪行为行政处分暂行规定”，该规定有望为机构编制管理部门提供更有力的执法依据和监督检查的权威。中编办负责人指出，“要对以往制定的有关规章和规范性文件进行清理，该改的改，该废的废”，并要求各地相应做好“地方性法规、规章和规范性文件与《条例》相衔接的工作”。

　　编后

　　地方机构编制管理工作是国家机构编制管理工作的重要组成部分，是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。地方机构编制管理的法制化建设，是我国实现依法治国目标的重要组成部分。从这个层面上看，《条例》的出台具有里程碑意义。但也有学者认为，要彻底实现政府机构编制法治化，还应该不断总结经验，观察其执行的得失，在国务院和地方政府两个机构编制管理条例的基础上，尽快研究制订全国统一的《机构编制法》。