首席评论：治“红头文件”乱象最终要用法而不是用权

　　唐昊

　　一些地方政府、国务院等机构认识到“红头文件”滥用之危害，频频发文介入对规范性文件的监督、审核。这当然会对“红头文件”的规范化有正面的效应，但“以文件纠正文件”，实际上也并未触及我国行政过程中权大于法的根子问题。

　　据《羊城晚报》报道，为全面清理现行行政法规和规章，维护法制统一和政令畅通，国务院办公厅日前向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》，要求对现行行政法规、规章进行全面清理。实际上已经失效的，要宣布失效；行政法规与法律不一致的，要予以修改。而在此之前的一年里，国务院已经对地方、部门报送备案的1581件法规、规章进行了审查，对存在问题的31件法规规章进行了处理。

　　与需要经过反复讨论、辩论、听证、投票才能出台的法律相比，这些俗称“红头文件”的行政规章，其制定程序显然不够严格、有时还过于随意。在很多地方，只要政府觉得需要、方便，就会制定一个“红头文件”出来。这样就造成“红头文件”数量巨大、缺乏规范，相互之间极易冲突、打架，带来行政执法上的困难，也让广大公民无所适从，政治生活难以为继。更有甚者，一些文件被滥用为损害公共利益和公众合法权益的工具。去年河北省某县教育局就曾下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学“响应上级严格控制班容量的要求”，将招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，学生报名时须出示父母证件和所在单位局长的签字，否则一律拒收。这种视法律如无物、典型以权谋私的行为居然用“红头文件”堂而皇之地发出来，足以证明我们国家的“红头文件”已经被滥用到何等地步！

　　可想而知，若政府文件本身也会违法违规、相互冲突，甚至这种乱象已经成为一种习惯，其结果必然导致政府和它的文件一样尊严全无。依法行政、依法治国也会成为一句空话。当前一些部门乱收费、乱摊派、乱处罚等行为之所以屡禁不止，公民对此无可奈何，就是因为这些行政违法行为普遍有规范性的政府文件为后盾。

　　“红头文件”之滥用，其实质是政府权力的滥用。不过，这种权力滥用会达到如此公然的地步，确也是政治史上所罕见的。从内外两方面考察，造成目前“红头文件”乱象的因素有二：首先，从“红头文件”制定的过程来看，其封闭的行政过程为政府利益部门化、部门利益个人化创造了条件———所谓“红头文件”，在制定时一般不征求公民意见，民众甚至并不了解其内容，如此制定出来的政府文件便很容易成为部门和个人攫取利益的工具；其次，从行政文件与法律法规的关系来看，我国对于抽象行政行为并不实行宪法诉讼和法院直接审查，即这些“红头文件”不能作为司法审查的对象，无法接受法律制约，即便是违法的政府文件也得不到废止、制定这些文件的人也得不到处罚，这无形中鼓励了各级行政机关经常以红头文件的形式创设法外权力。事实上，只要“红头文件”可以在法律之外行事而不用付出代价，行政立法的规范性、公平性、公正性就难以得到保证。文件替代或者超越了法律，其实质是权力超越了法律。

　　近段时期以来，一些地方政府、国务院等机构认识到“红头文件”滥用之危害，频频发文介入对规范性文件的监督、审核。这当然会对“红头文件”的规范化有正面的效应，但“以文件纠正文件”，实际上也并未触及我国行政过程中权大于法的根子问题，始终是治标不治本。真正能够对监督行政立法产生直接效果的，乃是立法和司法监督，即在体制上补充行政立法上的疏漏和缺陷，推动司法独立，使得司法机构能够直接介入对规范性文件的监督和审批。一句话，要解决目前“红头文件”的乱象，除重建法律权威、以法律来规范权力的滥用之外，实在是别无他法。