清理红头文件需跳出“剪不断，理还乱”怪圈

　　王锡锌

　　近日，国务院办公厅发出通知，要求对包括行政法规、规章以及规范性文件等进行一次全面清理，并要求清理工作要在2007年10月底前完成。在推进依法行政的进程中，关注“法”本身质量的提升，强调“法”本身的合法性和合理性，无疑具有重要性和迫切性。

　　为什么需要对政府制定的规则和各种“红头文件”进行全面清理？这一方面是因为：行政机关自己制定的规章和各种规范性文件，在数量上远远超过了立法机构制定的法律。同时，这些数量众多的行政规则，对个体和公共利益设定和配置有更直接、更紧密的利害关系。因此，坚守住这些规章和规范性文件的“合法性底线”，是依法行政的关键。另一方面，在实践中，这些规则和“红头文件”，已经暴露出各种各样的违法情形。例如，规章和规范性文件为本部门设定特殊利益，违法设定行政相对方的义务；为本地区设定特殊利益，排斥外来竞争等。这些都损害了法律的权威性，破坏了国家法制统一。

　　其实，对规范性文件进行清理的必要性，我们并不陌生。事实上，过去十多年来，我们一直在对规章和规范性文件进行各种规模和程度的“清理门户”。在这些“清理门户”的运动中，规模较大的至少包括上个世纪90年代初为了实施行政诉讼法而进行的清理、为了落实中国加入WTO承诺而进行的规范性文件清理以及近年来为了实施行政许可法而进行的规范性文件清理。但是，似乎每一轮规范性文件的清理，都难以摆脱“运动化”的色彩：为特定目标、在给定期限内、以各种形式上的数字为考核指标来进行清理工作；而一旦清理运动结束，“亡羊补牢”式的制定改进总是乏善可陈。

　　为什么对规章和规范性文件的清理“剪不断，理还乱”？原因看似复杂，其实却很简单：在各种规章和规范性文件的背后，都存在着特定的利益。在利益驱动下，违法的、损害公共利益的规范性文件，如韭菜一般割而复生。一旦在制度上缺乏对规范性文件制定权行使的有效制约，事后的清理，或许可以收扬汤止沸之效，却无釜底抽薪之功。

　　超越规范性文件清理“剪不断，理还乱”的困境，仅靠限期整改式的、运动化的“清理门户”是不够的。目前我国的规章和规范性文件备案审查，相当程度上主要是由行政系统自查自纠，有些甚至要靠制定部门“自我清理”。这在本质上并不符合法治的逻辑。因为在这种制度安排中，监督制约机制的有效性，严重依赖于行政权“自律”的假设。实践表明，这种假设并不总是现实。规范性文件之乱，本质上源于政府及其部门在制定这些文件的过程中，存在权力配置的失衡，缺乏程序上的有效制约。要改变这种情形，首先需要改变行政立法和决策体制上政府的垄断性地位，真正落实“公众参与、专家论证、政府决策”的体制；其次，需要进一步推进公共行政过程中的信息公开和公众参与制度建设，使利害关系人和公众能够有效了解政府规范性文件对他们利益的影响，并有效参与到规范性文件的制定过程中，通过引入公众的利益来遏制特定部门的私利；再次，需要引入激励公民和法人对规范性文件的日常监督机制，完善相应的程序，使对规范性文件的监督日常化；最后，需要赋予法院对规章和规范性文件一定程度的审查权，将司法审查和目前的行政内部审查结合起来，构建有效的、全过程的监督体系。