社论：投诉公务员，杀手锏或成镴枪头

　　一个长期存在的事实是：公众对机关公务员的工作质量和办事效率抱有很大的不满意，却又投诉无门。因应这一社会大背景，广州市日前公布了机关公务员首问首办责任制和投诉处理办法两个草案，征求市民意见。纵览之，草案确立了对机关公务员有效投诉的认定及追惩程序；在涉及不良公务员的惩罚方面，草案提出了“有效投诉6次就下岗”的严苛规定。

　　根据草案规定，对公务员的有效投诉涉及八个方面，比如对符合行政许可的事项不予许可、不履行一次性告知、不使用规范的工作用语、不答复服务对象反映的问题等。的确，这些方面大多是市民在日常办理事务中经常遭遇的琐碎难题，行政机关“门难进、脸难看、事难办”就是其通俗化的写照。但依据草案的现有设计，市民若要达成有效投诉、维护自身权益具有相当难度，这不仅因为草案的现实操作性难以企及，更因为有效投诉认定本身就造成了“投诉难”。

　　根据有效投诉认定办法草案第10条规定，“投诉人对行政机关或者公务员的工作作风、服务态度方面提出的投诉，由投诉人负举证责任。”单就这一条而言，市民合理的投诉空间就被压缩至逼仄的境地。难不成每次去行政审批都要备好录音录像设备，以便留下投诉的证据？举证责任的不合理倒置并非草案中唯一可被诟病的地方。该草案第19条规定：“……市政府监察机关作出的复议决定为最终处理决定，非经发现新的重要证据或者新的重大情况，不再受理。投诉人不得以各种名义……反复进行投诉。”这一规定固然是为了防止类似于缠讼的“刁民”钻牛角尖，但它在投诉中止权的程序设计上倾向于行政权，让机关及公务员占尽优势地位。

　　“公务员被有效投诉6次将丢饭碗”被当作草案的最重要发明予以强调，但这一杀手锏也显得乏力。请看，公务员“受有效投诉三次的，本年度予以轮岗或降职”，“轮岗或降职后又受到有效投诉3次以上的，予以辞退”——显然，在没有为这“6次有效投诉”设置生效周期的前提下，公务员若想因触犯民怨而下岗近似于一项“不可能完成的任务”。

　　尤其是，草案将有效投诉的认定权框定在行政系统内部，使得它无法超越行政机构的内部鉴定，从而难免有“既做运动员又当裁判员”的嫌疑。当然，我们可以将讨论的底线不断后撤，比如将草案简单看作行政机关的内部监督章程，但在民意不能参与机关公务员质量及效率评估的情况下，如何保证草案对理应承担社会责任的公务员群体造成任何约束力？如此，在举证责任倒置及投诉中止权已被预设的同时，对“何为有效投诉”的自我评判怎能说服人们相信草案本身不是虚空的文字游戏？总而言之，在行政机构效率低下、公务员冷漠敷衍的社会心理认知中，广州市希望倚重两个草案释放出消弭官僚积弊的愿景不可谓不迫切。但在行政权力无限扩大、几乎蔓延成社会问题整体框架的情形下，这两个旨在扭转困局的草案无法让人乐观，它们所意图达到的目标或许将要被它们自身消解殆尽。犹如人无法提着头发把自己拔离地球一般，草案即便真的通过审议实施，它们也难以从行政机构的内在逻辑中将自己解放出来。