特稿：廉租房建设 为低收入群体打开安居之门(组图)

保障性住房建设：廉租房唱主角

　　“房价高、住房难！”在今年全国“两会”上，住房保障问题成为社会关注度最高的民生热点之一。

　　福利房时代，中国百姓的住房问题常常体现在房子不够分、不够好。商品房时代，太多的美屋拔地而起，面对即便空置价格也依然“尊贵”的商品房，不少百姓只能望“房”兴叹。

　　半月谈记者近期在天津、江西、四川等地采访时，许多城市低收入者向记者坦言，现在房价上涨是“连蹦带跳”，而自己的收入即便有一点增长也还要用于孩子上学、家人看病，靠自己的力量改变居住窘境几乎是不可能实现的梦想。他们期待，政府能切实提供住房保障，为低收入者打开安居之门。

　　保障低收入群体居住权政府责无旁贷

　　“最需要房子的可能是困难群众，所以，把困难群众的问题解决好是今年的重点。”在今年“两会”期间，建设部部长汪光焘的这番话令许多住房困难户精神为之一振。

　　经过多年的改革、探索，我国基本上建立了以市场分配为主体，以社会保障为补充的住房供应体系。住房领域社会保障，是为弥补市场经济的缺陷和不足、解决中低收入家庭的住房问题而设置的保障性、救助性的住房供给方式。目前，我国已经初步勾勒出由“住房公积金、经济适用房、廉租房”共同组成的住房保障体系。其中，对低收入家庭进行住房保障的主要制度设计是廉租房制度。

　　自上世纪末我国实行住房体制改革起，建立和完善“以经济适用房和廉租房为主导的住房供应体系”就被确立为改革的目标。2003年以来，建设部会同有关部门，分别印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等有关文件，明确了城镇廉租住房制度建设的有关事项。2005年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发200526号），对做好城镇廉租住房制度建设工作进一步提出了要求。一些地方结合实际情况，积极推进廉租住房制度建设，取得了初步成效，为改善城镇最低收入家庭住房条件发挥了“雪中送炭”的作用。

　　在天津市廉租房小区之一的河东区彩丽园小区，居民冯正有告诉记者，他们家以前住在天津火车站附近的平房里，一家7口人挤在13平方米的小屋中，真是一间屋子半拉炕。自从住进了廉租房，感觉喘气都舒服了很多，日子过得有滋有味。

　　“那时房子小，人多，只能在家里搭双层床，也可以说住了几十年的‘楼房’。”冯正有的老伴刘秀英大娘回忆说，“我们家是标准的危陋平房，赶上下大雨，雨水倒灌进屋子就惨了。记得有一年，水和床铺一样高，屋子里锅碗瓢盆都浮起来了。那时家里都烧煤球或煤饼子，不但脏还担心煤气中毒，一做饭屋里根本没法待。看看现在的屋子，简直是做梦都想不到啊。”

　　记者在彩丽园小区看到，小区环境干净整洁，小公园里老人闲聊，孩子玩耍，处处给人以温馨之感。

　　住房保障边缘化折射政府缺位

　　不容回避的事实是，当前住房保障体系建设与房地产市场的发展相比明显滞后，其保障性和救助性还远不能满足住房困难家庭需求。

　　近两年来，许多地方政府被飞涨的房价刺激着神经：一方面担心房价飞涨形成房地产市场经济泡沫，担心更多的市民百姓因为飞涨的房价沦为新的住房困难户，影响社会稳定；另一方面又担心过度调控房地产市场导致房地产行业脆弱的资金链的断裂，并直接影响一个地方经营城市的业绩和从该行业获取的高额财政收入。正是在这种复杂、矛盾的心理影响下，两年来，尽管“国八条”、“国六条”等调控房地产市场政策相继出台，银行加息、提高首付、土地清理、信息公报、户型限制等各种调控房地产市场的手段轮番上阵，但不少中心城市的房价不仅未现明显的“受抑”之态，有的城市房价反而上升得更快了。住房保障本应成为政府在住房领域承担的主要工作，却在一定程度上被边缘化。

　　在目前我国的住房保障体系中，廉租房推进程度最快，其住房保障功能也最为明显，但根据建设部今年初的通报，截至2006年底，全国657个城市中，仍有4个地级城市以及141个县级市没有建立廉租住房制度；有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；廉租住房制度覆盖面低，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善；相当数量的城市廉租住房建设进展缓慢。据建设部统计，截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金仅为70.8亿元，与地方政府约1万亿元的土地出让金相比，这一数字显得过于“弱小”。

　　建设部政策研究中心的一位官员不久前在接受记者采访时直言，我国住房保障制度存在的一个重要问题是公共财政支出严重缺位。在我国公共财政支出中，只有廉租房明确要以公共财政资金为主，而其他涉及住房保障的支出并未纳入财政预算之中。

　　有专家评论说，在住房市场化改革逐步深入的同时，住房保障的一系列细节问题迟迟没有被顾及，经济适用房、限价房这些本应具有明显保障性和救济性的住房往往被当作是调控房价的措施，其保障性并未受到更多地方政府官员的重视。

　　成都置信实业（集团）有限公司唐名琏认为，保障是保障，市场是市场，如果不把它们明确地区别开来，既调控不了房市，也做不好住房保障。

　　政府应以最快速度“补课”

　　在今年“两会”上，许多代表委员呼吁，在房地产市场价格持续上涨，低收入阶层的支付能力与住房价格之间的落差持续扩大的情况下，政府应该正确处理政府责任和市场机制的关系，尽快调整和完善住房保障体系，以最快速度“补课”。

　　对这一民意的吁请，建设部已经作出回应。今年年初建设部提出，2007年，国内所有市县必须全部建立廉租住房制度，最低生活保障家庭中的住房困难户要实现“应保尽保”。建设部部长汪光焘在今年1月举行的全国建设工作会议上指出，住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障，要高度重视困难群体的住房问题。从10多年改革与探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。构建多层次住房保障体系是政府的责任。他强调，各地一定要按照中央要求，重视廉租住房制度建设，多渠道筹集资金建设廉租住房，逐步把覆盖面扩大到低收入家庭，使符合条件的家庭的住房状况得到一定程度改善。

　　履行住房保障责任，正成为越来越多地方政府的实际行动。然而，由于目前住房保障相关规定和实施方案还主要以政府文件的形式出台，缺乏强有力的约束。为此，成都市住房委员会办公室副主任蒋治云建议，应该尽快为住房保障立法，进一步完善住房保障制度，制定新的住房保障标准，以期进一步加大保障力度，扩大住房保障的政策覆盖面。

　　全国政协委员、山东经济学院教授郭松海在今年“两会”期间接受记者采访时也呼吁，应当尽快把住房保障立法提上议事日程，以法律的形式确定公民的“居住权”，并将完善住房保障、提供公共住宅产品、解决中低收入者的住房问题作为政府的行政义务，通过在中央设置“住房社会保障委员会”以及在地方设置相应分支机构，来建立一个完善且富有执行力的住房保障行政管理体系，以解决地方政府因地方利益而忽视建设完善住房保障体系建设的问题。（记者　胡梅娟侯大伟）

　　各地廉租房建设情况

　　近日记者在石家庄采访时了解到这样一件事儿，2001至2002年间，石家庄建成198套面积在40平方米左右的廉租房。在如何分配的问题上，石家庄的房管部门犯了难。最终，石家庄这198套廉租房一直没有出租，后经请示上级主管部门，按照市场价格销售，转换成廉租房补贴资金。石家庄市房管局房改运行处处长牛景林解释说，石家庄享受最低生活保障的家庭上万户，可只有198套廉租房，人们都想挤上这趟车，租给谁，不租给谁，都不好办，建好了房就是分不下去。

　　今年78岁的窦玉珍大妈，在天津市彩丽园廉租房小区已度过了三个欢喜的春节。窦大妈说，她们这些低保户，只需缴少量的租金和物业费，就能享受到很好的服务，这是政府为低收入老百姓办的最大实事。在天津市，像窦大妈这样享受了廉租房政策，搬进了楼房的生活、住房“双困”家庭，截至目前已有1873户。



　　 “应保尽保”不是梦

　　最近，半月谈记者在江西、天津、四川、福建等地调研发现，廉租房制度的发展已经步入快车道，越来越多的住房困难户开始受惠于政府住房保障服务，住房困难户“应保尽保”已不再是遥远的梦想。在地方政府的大力推进下，一些廉租房制度建设中出现的难题正被逐一破解。

　　加大投入：政府履行住房保障职责的不二法门

　　自从我国推行廉租房制度以来，虽然在很多省份廉租房政策已实行，但许多面临住房实际困难的老百姓却感觉“只听楼梯响，不见人下来”，一个重要原因就在于一些地方廉租房政策执行不力、资金匮乏。

　　加大投入、以制度确保住房保障资金来源，是政府履行住房保障职责的不二法门。

　　在江西南昌市，为了开辟住房保障资金渠道，明确住房公积金收益、土地出让金的5%作为推行廉租住房制度的主要资金来源，由市政府逐年核拨。另外，该市大力鼓励单位和个人进行慈善捐款。

　　在四川成都记者了解到，最近6年来，成都市不断加大住房保障资金投入，2006年的住房保障资金安排高达1.2亿余元，与前几年每年1000万元左右支出相比，可谓“爆炸式”增长，更多的家庭被政府纳入住房保障制度之中。2000年至2006年，成都市共解决了47908户廉租户住房问题。成都市住房委员会办公室副主任蒋治云介绍说，房改之后，成都市一方面大力促进和规范房地产市场的发展，一方面明确把解决中等偏低收入、低收入和最低收入家庭的住房保障问题，当作政府在住房领域应履行的基本公共职能。为了保证住房保障制度能真正“应保尽保”，成都市将住房保障资金来源形成机制，确定资金来源于“公积金增值收益、政府土地净收益的5%、保障机构营运收益、市本级及五城区财政预算安排和社会捐赠”。

　　界定对象：提升住房保障的针对性

　　住房保障区别于以往住房福利的主要特点，是对象的特定性。住房保障对象是根据社会经济发展的现状，根据住房保障的需要和可能，对某一特定社会阶层实施的帮助和救济，不是一种全民福利。为避免保障对象的模糊或过于宽泛，确保廉租房真正起到“雪中送炭”的效果，一些地方结合本地情况作了有益探索。

　　在福建厦门市，专业管理部门对一些条件进行了量化，严格界定供应对象，使住房保障对象的认定有明确的量化含义和可操作标准。

　　在南昌市，有关部门在科学界定准入标准的同时，对低收入群体实行“一户一档”制，为廉租住房制度的科学化、规范化管理奠定了基础。这个市回收的2.1万份调查表显示，人均住房面积8平方米以下的约3000户，占总户数的14.3%，人均住房面积为8平方米至16平方米的约13500户，占总户数的64.3%，人均住房面积为16平方米以上的约4500户，占总户数的21.4%。南昌市对这些家庭的申报、审核、批准文书、表格、原居住地住房证明等资料均存入个人档案，实现“一户一档”。这个市还研制出廉租住房档案管理软件，由书面文档管理过渡到了计算机联网管理。

　　常年受理：确保住房保障服务成为“及时雨”

　　衡量一项社会政策有效度的标准之一，是政策的“便利”程度。记者在采访中，许多低收入者在谈到住房保障时，对廉租房制度只是听说过，对于自己能否享受政策、如何申请则一头雾水。

　　为加强对廉租房的日常管理，南昌市建立起由房管、民政、财政、公安、城区（街办）等相关部门和人员组成的机构体系，明确市房管局为全市廉租住房工作的主管部门，召集每年一次的联席会议，通报廉租住房制度实施情况，及时协调解决有关问题。

　　为实现受理申请常年性，厦门把保障性住房申请配租、配售作为日常工作，符合申请条件的市民随时可以提交申请。该市借鉴香港和新加坡的做法，对社会保障性租赁房采用轮候配租方式：常年接受市民申报，按先来后到确定轮候号码，按轮候号依次选房并签订租赁合同。这种方式一是可以准确地掌握社会对保障性住房的需求数量和需求结构，为供给数量和供给结构提供决策依据，引导保障性房源的组织和建设，二是为社会保障性住房的申请和配租（售）提供了一个公开、公平、公正的申请平台。

　　闭合管理：避免廉租房成为“唐僧肉”

　　保障性住房在性质上是用于解决特定对象的公共资源，必须在某种程度上进行闭合式管理，循环使用。廉租房制度建立之初，一些地方廉租房成了谁都想咬一口的“唐僧肉”，廉租房住户将房子出租的情况时有发生。

　　在厦门市，有关政策规定，保障性住房不得上市转让、出租，只可申请由市建设与管理局回购；除购房按揭外，社会保障性商品房不得进行商业性抵押。厦门还规定保障性租赁房不得转租、转借和空置，但相应建立了保障性租赁房退出机制，只要承租人资格条件发生变化，就得退出所承租的住房。这些规定使社会保障性住房在功能上更彰显了保障性，排斥了投资或投机性。

　　南昌市对廉租住房实行动态管理：符合条件的要保，经济和住房条件改善了的则要退。市房管局会同民政、财政、公安以及区房管、街办等部门每半年联合办公一次，对享受廉租家庭的收入、人口及住房等基本情况进行查验，建立定期复核、退出机制。2006年这个市有67户原廉租住房家庭适时退出了保障。

　　扩大覆盖：多层次构筑住房保障网

　　城市困难家庭情况千差万别，“一刀切”式的住房保障政策难以解决全部低收入群体安居难题。为了扩大覆盖面，许多城市构筑起了多层次的住房保障网。

　　为了使住房保障体系覆盖更多人群，同时保证住房保障机制的有效性和严肃性，不久前，成都市出台《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》，明确向社会承诺政府有义务解决中低收入者的住房问题，并构建起一个分层次、多形式的住房保障体系：针对城市低保户等最低收入住房困难户，实行廉租住房保障，每平方米补贴租金6元钱，实行“应保尽保”。针对家庭年收入在2.2万元以下的非低保户，新的住房保障制度一改简单地将其划入购买经济适用房范围的做法，将廉租住房政策也覆盖到这一群体，补贴标准则按家庭收入和承租面积的不同，分成每平方米补贴租金5元、4元和3元进行分层次补贴。针对年收入在4万元以下的中等偏低收入住房困难家庭，既允许租赁又可购买经济适用房的“租售并举”政策。

　　在南昌，为尽可能扩大廉租住房获益的覆盖面，这个市先后推出了以租金核减和租金补贴为主，以实物配租为辅的三种保障形式。江西省建设厅副厅长高浪说，通过几年努力，全省廉租房保障覆盖面达到了51%。根据规划，江西今年还将有5000户“双困”家庭进入廉租房保障范围，届时全省廉租房保障覆盖面将达到70%以上。

　　为做到“不让一户困难群众过不去”，天津市针对困难群众的不同情况，建立了五条住房保障线，通过构筑梯次住房保障体系，解决困难群众住房问题。天津市委规划建设工委书记沈东海介绍，近年来，天津市初步构建了以经济适用房、廉租房、经济租赁房、公房租金核减、向双困家庭提供租房补贴为主体的五条保障性住房供应体系。2007年，天津将进一步完善这五条保障线，让更多的群众享受发展成果，再为2.8万户家庭提供社会住房保障，累计达到近8万户。（记者吴华国卢志勇 侯大伟 胡梅娟）