现行户籍制度限制“人的自由” 应变管理为服务

　　现行制度限制“人的自由”

　　提及我国现行户籍制度的弊端，想说话的人非常多。总结起来，人们对当前户籍制度的批评意见主要有如下方面：

　　一是认为户籍登记和迁移事先审查制度有违人的普通伦理要求和国际公约的精神；二是城乡二元分割的户籍制度人为地扩大了城乡差距；三是户籍承担了本不应该承担的政治社会经济文化因素，比如选举权问题，婚姻登记、社会保险、医疗住房、招生就业等问题，都和户籍息息相关。

　　上述批评意见都有一定的道理。的确，我国的户籍政策承载了过多的户籍外因素，一些公民的权利也因此受到不正常的影响。不过，上述问题只是事情的表面，从更深层次分析，我国现行户籍制度最大的弊端，在于忘却了“人的自由”这一基本理性原则。

　　从伦理学的角度而言，人的自由是人作为高级生物与生俱来的特征和追求。马克思主义所追求的人的“全面解放”，实际上包括人在时间和空间两个维度的自由发展和充分展示。

　　古代中国人“逐水草而居”的习惯，其实就是一种典型的自由境界。《诗经·硕鼠》中写道：“硕鼠硕鼠，无食我黍！三岁贯女，莫我肯顾。誓将去女，适彼乐土。乐土乐土，爰得我所。”这是2000多年前人民对避害趋利的自由追求。2000多年后，中国乃至世界各国人民仍然在为自由和平等奋斗不息。

　　从源头看，户籍和国籍一样，都是人们为了社会秩序这一公共利益，不得已选择牺牲部分自由的结果。既然这一社会管理手段是“两害相权取其轻”的选择结果，那么在具体执行过程中，管理者本应秉持竭力避免和减轻害处的理性，但问题恰恰在于，这一理性长期以来被有意无意地忽略甚至漠视了。正因如此，我国户籍管理政策经历了几十年演变之后，非但没有剥离一些户籍外因素，反而逐渐增加了各种因素。一些地方的政策，如超生不能上户、投资和户籍挂钩、文凭决定户籍等，就是“户籍万能”思想的结果。

　　忽略了“人的自由”这一因素，管理者就容易基于自己工作的便利，而随意地将一些因素附加到某一项政策之上，因为这样做，管理效率最高，效果最明显，表面成本最小，但受损最大的，则是公民的自由。从更宏观的层面来说，正是因为忽略了“人的自由”这一基本要义，户籍这一本应体现宪政精神的大是大非问题，最终变成了公安部门独家管理、其他部门趁机“加塞”的不正常模式。

　　户籍制度应变管理为服务

　　如果说过去30年间，现行的户籍管理政策尚为我国的经济和社会发展作出了一定的贡献，有其合理性的一面，那么事到如今，这一政策已经成为阻碍我国生产力发展的因素，应当予以改革；更重要的，这一改革的条件已经基本成熟。

　　在经历了建国期、恢复期、调整期、上升期和改革期等多个历史时段之后，我国已经基本完成了社会主义制度的第一步，人们开始从解决温饱问题向实现小康转变。特别是在人均GDP突破1000美元之后，各种矛盾的涌现，让我们面临许多政策的调整，其中也包括户籍管理政策的重大改革。

　　政治上，我国主动融入全球大家庭，需要从政治文明角度体现对人的自由的更多尊重；经济上，需要将附加于户籍管理制度的社会保障等因素迅速剥离；实践中，过于严格的户籍管理已失去实际意义，因为人的流动已经成为大势，通过管户籍而管人的方法已经失灵。

　　基于上述原因，我国当前户籍管理制度改革总的指导思想和总体原则可以确定为：以承认和尊重人的自由为理性基础，还原户籍管理的本来意义，变管理为服务，坚持“人户实际结合”的服务原则，防止户籍制度成为权力部门“搭车”的平台，最终实现户籍制度的单一性、服务性和信息化目标。

　　户籍改革六大注意事项

　　明确了户籍制度改革的总体原则和方向之后再来看改革的策略，很多问题就会迎刃而解。

　　首先是要解决心态的问题。我们要树立一种信心，即改革户籍制度，只要方法得当，不会产生社会混乱。

　　其次是要树立大局意识。户籍改革涉及的利益面广，一旦改革，一些部门的管理机制、方法甚至部门利益也会受到实质性的影响。但我们必须认识到，户籍制度改革已经远远不止是社会管理的技术性改革，而是牵一发动全身但又不得不牵动的改革。在这样一项复杂的改革面前，部门的利益必须让位于国家利益和全民利益。

　　第三，可以考虑由国家发展和改革部门来主导户籍改革。此项改革事关全局，并非公安部门一家能定的事情。同时，公安部门在户籍管理中也的确有部门的利益存在，所以无论从避嫌考虑还是从总体协调考虑，由国家发改委主导今后的户籍改革会更合理。

　　第四，切实重视当前户籍改革面临的两大难题：一是附加于户籍上的不平等因素如社会福利、城乡分割等制度，二是政治上的平等即选举权的平等。可喜的是，随着国家有关政策的出台，社会保障的平等性越来越显现，户籍改革的策略可以采取先一揽子剥离社会福利政策，将它交给社会保障部门和省级地方政策统筹考虑解决；在选举权问题上，可以明确城乡居民选举权的平等，但考虑到中国的实际状况，可以由全国人大常委会在分配代表名额时根据各地情况统筹分配。

　　第五，充分发挥即将施行的《物权法》的作用，解决城乡居民在户籍统一后的土地权属问题。根据《物权法》的规定，农村集体所有的土地是“村民公共所有”，这一原则为将来城市居民自由迁徙至农村打下了获得土地所有权的制度基础，因为人们可以通过民法上的“共有”原则决定共有关系。与此同时，《物权法》有关住宅土地的续期规定，也为将来农村居民迁入城市永久居住提供了法律保障。

　　第六，必须从现在开始着手实施全国统一的人口信息管理体系。户籍改革后，户籍将主要成为人口信息的管理和服务体系。因此，统一的人口信息平台、智能式身份证、统一信用体系、政府各部门和有关公共服务机构对人口信息平台的合理共享、备案式而非审批式的户口迁移办法等，都应该是人口信息管理体系的有机组成部分。通过这一信息管理体系，户籍制度就会从过去单纯的管理手段变为服务为主、兼顾管理的制度。

　　总体上来说，随着我国政治经济社会的发展，并经过多年的酝酿准备和各种形式的实验，我国户籍政策改革条件已经基本成熟，技术上亦完全可行，现在最关键的问题，就在于有关管理部门放下思想包袱，抛却部门利益，从政治文明和经济文明的双重角度认识到户籍改革的重要性和必要性，只要制订切实可行的办法，户籍改革一定能在两三年之内成功完成。

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　　户籍管理制度

　　我国现行的户籍管理制度主要由三部分组成：

　　一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。

　　二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。

　　三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。