海外中国人安全问题日益突出 立法保护势在必行

��[提要] 从尼日利亚中国工人被绑架，到索马里中国船员被劫持，海外中国人生存环境日益恶劣。这些恶性事件也成为中国“走出去”战略的制约因素之一。一方面，中国海外各类出境人员与机构呈上升趋势，另一方面，人们在走出国门的同时，安全意识没有跟上。因而必须加强立法，依法保护海外中国人的利益。

　　评论：立法保护海外中国人安全势在必行

　　【作者】李伟（作者系中国现代国际关系研究院安全与战略研究所所长）

　　中国境外人员与机构面临的安全风险不断增加，他们的安保工作亟待全面加强，依法保护已是势在必行

　　国际先驱导报文章 最近，中国船员和渔民在索马里海域被绑架，再度引起国人对海外安全话题的关注。近些年来，中国境外人员与机构面临的安全问题日益突出。我们看到，此类事件一是给遇害人员及其家庭带来直接巨大的伤害和影响；二是对相应的公司企业造成很大的经济利益损失；三是在一定程度上也成为中国“走出去”发展战略的制约因素之一。

我国经济与社会发展与“走出去”发展战略息息相关，虽然我们面临着日益增加的境外安全风险，但这不应成为阻碍中国人员与机构“走出去”的绊脚石。正因如此，加强中国境外人员与机构的安全工作，也就成为一个亟待解决的重大课题。

　　为什么海外越来越不安全？

　　分析中国境外人员与机构面临的安全风险，大体可分为七类：一是地区冲突与恐怖活动构成的威胁。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚、索马里等国，针对中国人员与机构的袭击和绑架事件频发的大背景即是如此。二是由于经济矛盾产生的伤害案件。包括当地犯罪分子对华人华商实际暴力袭击；当地执法当局恶意伤害中方经贸商业利益；以及政治原因导致中国经贸利益受损害的事件。三是带有种族歧视与排华性质的民事伤害案件。受“中国威胁论”抬头的影响，针对中方的种族歧视与种族仇恨情结有所上升，导致中方人员成为种族暴力宣泄的对象。四是针对中国人的非法行政案件。即外国一些执法机构在针对中国人的执法中偏离公开、公正原则，出现恶性伤害与侮辱事件。五是非法移民伤害事件。这往往与人口走私犯罪组织有关。六是中国留学生被骗和伤害事件。除留学被骗外，海外留学生遇害事件也时有发生，成为中国人海外最易受伤害的群体之一。七是意外伤害事件。如交通意外、自然灾害等。

　　中国境外人员与机构面临的安全风险不断增加的原因，主要有以下两个方面：客观上，改革开放以来，我国各类出境人员与机构呈上升趋势。据不完全统计，截至2003年底，中国非金融类海外企业已达7000多家，遍及160多个国家和地区，投资总额约350多亿美元，年劳务输出高达52万多人次。而且这种趋势还将持续，因此，面临的各种安全风险也将随之增加。主观上，中国人员与机构在走出国门的同时，安全防范意识并没有能够完全跟上。表现在对所在国国情缺乏深入了解，很容易成为当地各种矛盾与利益冲突的牺牲品；有些企业公司出于传统观念（认为恐怖袭击只针对西方国家利益）及商业成本考虑，安全防范机制薄弱。

　　不宜完全照搬西方经验

　　虽然西方国家在境外人员与机构的安保上有一些值得借鉴的经验与教训，但中国相应的安保工作应与西方国家有所不同。一是因为中国“走出去”发展战略不同于西方源于殖民主义方式的资源掠夺，是与当地发展相辅相存的“多赢”战略，得到当地政府与民众的支持。二是当地很多矛盾与冲突与西方国家借投资与援助干涉所在国内部事务有关，而中国则始终坚持不干涉别国内政的外交政策。三是中国与大多数发展中国家有着传统的友谊，这为中国保护境外人员与机构安全提供了良好的基础。

　　当然，虽具有上述有利条件，也并不意味着中国境外人员与机构的安保工作就会一蹴而就。加强境外人员与机构的安保工作虽涉及方方面面，但最为关键的是要转变传统的思维观念：首先，虽然中国在西方国家认定的“高危地区”有着良好的传统基础，大多数民众对中国友好，但这并不能排除少数极端分子、恐怖分子，以及刑事犯罪分子等，可能针对中国境外人员与机构进行暴力攻击。其次，政府相关职能部门应加强服务意识，跟随企业公司“走出去”的步伐，在指导、防范、应对与处置安全风险上，为中国境外人员与机构保驾护航。第三，在市场经济条件下，境外企业公司在安保工作上不能完全依靠政府来解决。因此，境外企业公司必须针对不同地区与国家可能出现的安全风险，制定相关安保工作机制。第四，中国在外人员应提高安全防范意识，掌握一定的应对突发事件的知识，处处把安全放在第一位。

　　依法保护势在必行

　　要使中国涉外安保工作落到实处，完善相关法律，依法保护境外人员与机构的安全已是势在必行。当前，中国现有领事保护的相关法律依据主要两方面：一是与外国签订的领事条约和参加的国际公约；二是国内法，包括《国籍法》、《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《海商法》等。因此，中国亟需制定专门的法律法规来规范和管理涉外安全事务，适时启动相关境外人员与机构安全保护的立法程序。

　　通过立法，可明确政府、机构与个人在涉外安全上的地位与作用。政府需要利用国家资源，重点解决机构（如企业公司等）力所不能及的涉外安保工作。机构在做好相关内部安全防范与应急处置措施的同时，也应发挥民间外交的优势，与政府层面的作用形成呼应。个人则应配合政府与机构的涉外安全工作，不断提高自身安全防范素质。总体而言，可使政府、企业和个人之间形成良性互动，共同分担安全成本。

　　通过立法，规定相关职能部门在中国境外人员与机构安保工作中的职责任务。既要有总体领导协调，也要根据不同职责部门的工作侧重，明确不同环节的牵头部门。这样以来，可以形成统一协调领导、分工明确、重点不同的完善的涉外安全工作机制。

　　通过立法，强制中国“走出去”企业公司的安全防范资质认证，要求其增加相应的安全成本投入。对企业公司的资质论证可制定一些硬指标，如投竞标的安全成本比例（可根据不同地区与国家的安全风险情况而定），内部安全防范措施（如安全人员比例、员工安全培训等）与应急处置预案的制定，为境外工作人员投入的安全保险等。也可考虑明确要求企业公司拿出一部分利润，协助当地经济社会发展。

　　通过立法，使中国涉外安全工作走上法制化轨道，避免涉外安全事件处理的政治化。一是无论事件大小，都可依法处理；二是一旦有事发生，相关各种角色职责清晰；三是依法处理涉外安全事件，可有效节约资源。此外，也要强调中国公民与法人的守法意识。涉外安全问题的一个鲜明特征是，法律行为的主体生活在境外，既要接受中国的法律约束，也要遵守当地的法律规定，接受“双重”制约。要重视民俗、民习等社会伦理与道德规范的“软约束”作用。

　　最后，我们应从国家长远的国际战略高度出发，在完善中国境外人员与机构安保立法的基础上，切实加强涉外安全工作机制，力争形成政府、企业与个人相结合，多层次的涉外安全综合保障体系。(来源： 国际先驱导报)