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切实保障转移人口的基本权利

  韩云川

  目前,我国的城市化率已超过40%,进入城市化的快速发展时期。在城市化进程中,转移人口的人权保护是一个不可忽视的问题。我们要顺应历史前进的方向,从构建社会主义和谐社会的高度,切实保障转移人口的基本人权

  有的地方将转移人口看作社会不安定的因素,对其进行防范式、管制式的管理,从而造成对转移人口政治权利和其他社会权益的侵害。

这与社会主义民主政治背道而驰,不利于社会主义和谐社会的构建

  要进行相应的体制改革,使转移人口真正享有宪法和法律所赋予的政治权利。要切实保障转移人口迁徙和居住自由的权利,劳动的权利,以及受教育的权利

  目前,我国的城市化率已超过40%,进入城市化的快速发展时期。城市化进程的实质就是大量的农村人口转变为城市人口,大量的农业劳动力转变为第二、三产业的劳动力。估计在未来若干年内,我国的城市化率每年会提高1-1.5个百分点。也就是说,每年都有1000多万人向城市、向非农产业转移。在城市化进程中,转移人口的人权保护是一个不可忽视的问题。我们要顺应历史前进的方向,从构建社会主义和谐社会的高度,切实保障转移人口的基本人权。目前比较突出的是要切实保障以下四个方面权利:

  ——要切实保障转移人口迁徙和居住自由的权利

  人们总是希望在适合自己生存和发展的地方去居住和生活。《世界人权宣言》第13条第1款规定:“人人在各国境内有权自由迁徙和居住。”过去,在计划经济条件下,居民迁徙和居住自由的权利受到很大的限制,改革开放以来,这种状况得到很大的改善。但是,由于我国在计划经济体制条件下形成的户籍管理制度没有得到相应的改变,以至于我国转移人口迁徙和居住自由的权利不能得到切实的保障。许多转移人口在城市工作和生活多年,仍然不能在城市落户,他们被称为外来人口,只能发给暂住证。因此,许多转移人口没有真正融入城市社会,他们的政治、经济、文化、社会等方面的权利得不到切实的保障。

  要改变这种状况,只有从根本上改变目前歧视性的户籍管理制度,实行城乡统一的户籍管理制度。任何居民,只要在一个地方有固定的住所和稳定的工作而本人又申请在此落户的,户籍管理机关就应准予落户。无论在什么地方居住的居民,都应该享有平等的权利和义务。只有这样,才能使居民迁徙和居住自由的权利得到切实的保障。政府要做我国城市化进程的促进者,要顺应城市化的发展趋势,在城市扩容上多下功夫,使城市能够吸纳尽可能多的转移人口,而不应该对转移人口落户设置太多的障碍。

  ——要切实保障转移人口的政治权利

  公民的政治权利是公民经济、社会、文化等方面权利的保证。但是,由于我国存在着歧视性的户籍管理制度,许多转移人口虽然生活在城市社会,但实际上被排除在城市的政治生活之外,他们的政治权利得不到切实的保障。这主要表现在两个方面:一是转移人口不能建立自己的组织,结社权没有保障。二是不能参加城市政权机关的选举,当然也就谈不上选举权和被选举权了。因此,转移人口缺乏自己的利益表达渠道,不能自己管理自己的事务,也不能参与城市的管理,而只是被管理的对象。有的地方甚至将转移人口看作社会不安定的因素,对其进行防范式、管制式的管理,从而造成对转移人口政治权利和其他社会权益的侵害,引发一些社会矛盾。这与社会主义民主政治背道而驰,不利于社会主义和谐社会的构建。要改变这种状况,除了上面所说的从根本上改变我国的户籍管理制度以外,还要进行相应的体制改革,使转移人口真正享有宪法和法律所赋予的政治权利。

  ——要切实保障转移人口的劳动权利

  劳动权是具有劳动能力的公民得到有保障并有适当报酬的工作的权利,是劳动者借以生存和发展的权利。劳动权得不到保障,劳动者生活受到威胁,其他权利也就等于虚设。但在我国城市化进程中,转移人口的劳动权尚未得到切实的保障。转移人口中的劳动者被称为“农民工”。他们不能享受与城市原住民中的劳动者同等的劳动权利。主要表现在:没有同等的工作选择权,有些部门或行业干脆将他们排除在外;没有同工同酬的权利,农民工与城市原住民在企事业单位干同样的工作,所得到的报酬要低得多;不能享有同等的福利待遇,农民工基本上没有养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金等。此外,企业在工资发放、劳动管理、技术培训、工作环境、劳动保护、职务升迁等方面对农民工存在着明显的歧视,有的甚至侵犯农民工的人身权利。对转移人口的就业歧视,实际上是一种制度性歧视。我们社会至今还存在着一种制造和容忍这种歧视的制度力量。要切实保障转移人口的劳动权,不能扬汤止沸,而要釜底抽薪。要从制度上法律上解决问题。除了前面所说的从根本上改变现行的户籍管理制度外,关键是要认真贯彻《中华人民共和国劳动法》,统一国民待遇,打破身份界限,实行统一的劳动用工制度。凡是中华人民共和国公民,都有同等的劳动权利(包括选择工种、劳动报酬、福利待遇、职务升迁等),任何企事业单位都不能在用工问题上采取歧视性的政策,否则就是侵犯人权,就要受到法律的追究。在这方面,我们要借鉴发达国家贯彻实施工厂法和劳动法的有益经验,从制度上和法律上切实保障转移人口的劳动权,让“农民工”这个概念成为历史。

  ——要切实保障转移人口受教育的权利

  受教育的权利是公民最基本的权利之一。目前,在我国城市化进程中,转移人口中的适龄儿童不能与城市原住民中的适龄儿童享受同等的受教育的权利。主要表现在:转移人口学习的条件差,费用高,就学没有保障。有的城市学校拒绝接受适龄的转移人口入学就读,转移人口不得不自己办子弟学校,而这些自办学校无论是硬件环境还是软件环境都不如城里原有的学校,教育质量不高;有些城里学校虽然愿意接受适龄的转移人口入学,但要收取相当数额的借读费和赞助费,加重了转移人口的经济负担;还有的适龄转移人口因各种原因无法正常上学而辍学。

  要保障转移人口受教育的权利,就要从多个方面进行努力。除了前面所说的改变现行的户籍制度以外,主要是解决好两个问题:一是城市中小学的扩容问题。农村中小学主要是整合教育资源,提高办学质量的问题,而城市中小学在提高办学质量的同时,主要是扩容的问题。这种扩容一方面是原有学校规模的扩大,另一方面是兴办新的学校。城市政府如果跟不上城市化进程的步伐,没有解决好城市中小学的扩容问题,不能满足适龄的转移人口就学的需要,就是严重的失职。二是统一国民待遇的问题。城市中小学对转移人口中的适龄儿童与城市原住民中的适龄儿童要一视同仁,不得有任何歧视。如果这两个问题解决好了,转移人口中的适龄儿童受教育的权利就能得到基本的保障。

  (作者为中共中央党校社会发展研究所教授)

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