我国食品安全处于风险高发期 食品监管强势出手

　　《瞭望》文章：全球有效的食品监管

　　完善的法律法规体系、统一高效的监管体制等，是美国、欧盟、日本等地食品监管成功实践的关键。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　近年来，随着食品安全事故的不断出现，食品安全问题已成为全球关注的焦点，各国都在下大力气加强食品安全监管工作。在发达国家和地区，食品安全监管法律法规建设日趋成熟与完善，监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，强调从“农田到餐桌”的全过程食品安全监控，形成了政府、企业、科研机构和消费者共同参与的监管模式。

　　美国：多层次“一揽子”监管

　　美国的食品安全监管体系目前在世界上处于领先地位，食品安全程度较高，公众对本国食品的信任度也较高。

　　从19世纪末到20世纪初，美国陆续通过了多项关于食品的单项法律，并对防腐剂和色素对健康的影响进行专门研究。1938年国会通过了《食品、药品和化妆品法》。这一法律沿用至今，是此后出台的各种食品安全专门法规的基础。

　　美国综合法律中除《食品、药品和化妆品法》外，还有《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等；具体法律有《联邦肉类检查法》《禽肉制品检查法》和《蛋制品检查法》等；针对添加剂、婴儿食品等特殊问题，还有《食品添加剂修正案》《色素添加剂修正案》和《婴儿食品配方法》等。这些法律提供了食品安全的指导原则和具体操作标准与程序，使食品质量的各环节监管、疾病预防和事故应急反应都有法可依。

　　美国的食品安全监管体系分为联邦、州和地区3个层次，主要监管机构达20个之多。

　　在联邦层面上，负责食品安全的机构主要有卫生与公众服务部下属的食品和药物管理局(FDA)以及疾病控制和预防中心(CDC)，农业部下属的食品安全及检验局(FSIS)以及动植物卫生检验局，以及环境保护署(EPA)与全国海洋和大气管理局。州和地区机构的职责是配合联邦机构执行各种法规，检查辖区内的食品生产和销售点。

　　在这些监管部门中，FDA的管辖范围最宽，涉及肉类和家禽以外的所有食品。肉类、家禽和相关产品由FSIS负责；EPA监管饮用水的安全性以及食品中的农药残留问题；海洋和大气管理局监管鱼类和其他海产品的卫生状况；CDC监管所有食源性疾病的调查和防治。

　　联邦机构实行垂直管理方式，对于管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”管理，比如FDA和FSIS对各种食品实行的是“从农田到餐桌”的全程监管，CDC对食源性疾病则是从预防、治疗直至后期研究负责到底。这种管理方式避免了各个环节之间的脱漏或重复，防止管理缺位导致一个环节出现问题就影响到整个食品行业。

　　20世纪50年代，美国的食品安全监管趋向更加现代化，以预防为重点，通过危机分析、风险评估协助食品生产者及时发现可能存在的风险，减少病原体和有害物质进入食品生产流程的机会。

　　食品和药物管理局有数千名科学家从事食品安全研究，包括化学家、微生物学家、流行病学家等；该局还有众多专门检查人员，进驻饲养场、食品生产厂、销售点等地进行检查，从原料供应、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，确认其生产过程符合法规、食品标签内容正确无误，防止不安全食品流入市场，或不准确的标签误导消费者，造成健康隐患。

　　美国政府还充分利用网络优势为消费者提供食品安全信息，帮助公众预防食品安全事故。联邦政府专门设立了一个“政府食品安全信息”门户网站，通过该网站，人们可以链接到与食品安全相关的各个站点，查找到准确、权威并及时更新的信息。

　　美国食品问题的管理和追查比较容易，因为生产企业都是大企业，没有作坊式的小厂。以比较容易出现污染问题的肉类产品为例，全国的屠宰场由数千家整合成13家，几乎垄断了市场供应的所有牛肉和大部分猪肉。一旦出现问题，相关企业根本无法逃脱惩罚。

　　几年前美国曾出现汉堡包致人死亡的事件，根据快餐店所用牛肉馅包装盒上的编号，执法者追查到牛肉生产厂和屠宰场，确认是屠宰场工人失误导致牛肉受污染。

　　在美国，一旦被查出食品安全有问题，例如被污染或包含标签上未说明的过敏成分，生产商或销售商都会受到处罚，并要花巨额费用召回相关食品，假如出现安全事故，后果更加严重。例如1998年美国出现受污染的热狗致人死亡事件，热狗生产企业为此关闭部分工厂，并花费几千万美元召回产品。

　　严厉的处罚和有效的食品来源追溯机制，对食品企业形成有力的威慑。上有严格监管，下有激烈竞争，造假行为将给企业带来灭顶之灾。因此美国近年来虽然时有食品安全事故发生，但大都是疏忽导致的意外，奸商故意造假、掺毒的行为没有容身之地。

　　除政府机构外，民间团体也是食品安全监管的重要力量。2006年6月，一个名为“公众利益科学中心”的团体起诉肯德基使用反式脂肪含量高的烹调油。促使反式脂肪成为媒体关注的热点，并引来监管机构介入，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪。

　　欧盟：从农田到餐桌全程监控

　　欧盟为统一并协调内部食品安全监管体制，三十多年来先后制定了二十多部食品安全方面的法规，形成比较完整的法律法规体系。从2000年颁布的《食品安全白皮书》到2002年生效的《食品基本法》，欧盟进一步在食品安全立法领域确定了一系列基本的原则和理念，并在这些原则和理念的基础上，逐步建立起一套较为完善的食品安全法律体系。

　　2006年欧盟开始实施新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，进一步简化并加强了现行的食品安全监管机制，并依法赋予欧盟委员会全新的管理手段，以保证欧盟实行更高的食品安全标准。

　　在整套法律法规体系中，《食品安全白皮书》是欧盟及各成员国完善食品安全法律法规体系和管理机构的基本法规，各成员国根据欧盟的统一法令，相继制定和修改完善了涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律制度。

　　上世纪90年代，欧盟先后出现疯牛病、口蹄疫等动物性疾病。为对食品安全进行统一监管，欧盟委员会于2002年1月正式成立了欧洲食品安全管理局(EFSA)，负责对“从农田到餐桌”全过程的食品安全进行监控。

　　欧洲食品安全管理局是欧盟的直属机构，下设管理委员会、9个风险评估小组、6个专门的科学小组以及信息发布机关等，经费完全由欧盟预算提供，这从源头上保证了安全监督的公正与透明。欧洲食品安全管理局不直接制定规章制度，只监督整条食物链，其主要工作一是对食品安全进行风险评估，二是将评估结果向社会公布。

　　在欧洲食品安全管理局的督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将各自国家的食品安全监管集中到了一个主要部门。例如，德国于2001年将原粮食、农业和林业部改组成消费者权益保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国食品安全实行统一监管，并于2002年设立联邦风险评估研究所以及联邦消费者保护和食品安全局两个专业机构，各州、大区和市政府也都设立了负责食品安全的监管部门，从而形成了全国统一的监管体系。

　　欧盟委员会在《食品安全白皮书》中具体解释说，保证“从农田到餐桌”全过程绝对安全最为有效的办法是对各个环节涉及的每个单位和个人都规定具体的责任制。

　　对于农业生产者，他们的行为是食品安全的第一道防线，欧盟委员会要求他们对农产品的卫生安全直接负责，其中包括种植者要严格按照欧盟的安全标准选择和使用农药，保证农药残留不超标；饲养者要严格按照规定选择饲料，切实遵守动物防疫检疫制度，保证动物健康。

　　对于食品加工者，欧盟委员会要求他们严格按照食品加工卫生管理规定从事加工生产。欧盟委员会强调，欧洲国家，特别是德国、法国、意大利、奥地利、荷兰、比利时等国的食品加工企业大多属于中小型企业，由于这些企业规模不大，又有自己的一套传统做法，欧盟的一些措施在这类企业中落实起来相对比较困难。这就要求制定一套切实可行的管理条例，完善卫生监督管理体制，以便既能维护各国传统饮食文化的多样性，又能保障这些企业加工生产食品的卫生安全。

　　对于管理者，欧盟委员会要求各国成立专门的食品安全监督和指导机构，定期对食品生产企业进行卫生检查，协助中小型企业分析化验新产品的安全指数，对存在问题的产品执行封存、销毁和停止生产等措施。欧盟委员会指出，食品安全监督机构的作用不应仅仅局限在对企业进行定期检查，它还应该包括积极扶持企业，及时给企业提供科技信息和讲解欧盟的有关政策，帮助它们提高卫生生产水平，推动欧盟政策的贯彻落实。

　　消费者本身也要对自己的饮食安全负责。欧盟委员会表示，再严格的措施也不能100%保证没有疏漏，这就需要消费者加强自身保护。消费者是整条食物链的最后一个环节，保障食品安全必须要消费者直接参与。

　　欧盟食品和饲料快速预警系统通报的信息分为两种：一是预警通报。当具有风险的食品或饲料已上市，需立即采取行动时，由首先发现这种情况并已采取相应措施（如撤出或召回）的成员国发出预警通报。二是信息通报。对于已确认存在风险，但其他成员国不必采取紧急措施的食品或饲料（还未进入其市场）进行信息通报。信息通报主要针对欧盟已检验并拒绝入境的产品。一般情况下，欧盟每周发布一次预警和信息通报。

　　食品追溯制度是为了实现对食品“从农田到餐桌”整个过程的有效控制、保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。

　　在德国，食品追溯制度应用的一个典型便是为鸡蛋编码。为确保质量，每个鸡蛋上都印有一串编码，通过编码对鸡蛋进行跟踪，因为这些编码就像是鸡蛋的“身份证”，根据它可查出鸡蛋来自哪国、哪地和哪个饲养场。如果鸡蛋质量出现问题，有关部门可以一直追查到饲养场或鸡笼。

　　2004年，英国食品标准局在对超市食品进行检测时发现，一些品牌的辣椒粉已被可能致癌的色素“苏丹红一号”污染。食品标准局紧急责令全国各大超市和商店下架召回被怀疑含有“苏丹红一号”的食品达570多个品牌。这一事件成为英国历史上规模最大的食品召回行动。