殡葬管理条例征集意见 学者呼吁要跳出部门利益

　　学者为“死不起”开出药方

　　殡葬条例修订要跳出部门利益

　　殡葬行业是人类最古老的行业之一，关乎人生的最后一站。目前，我国在殡葬管理方面尚没有法律，只靠一部部门规章——《殡葬管理条例》来规范殡葬业的方方面面。

　　条例出台10年来，殡葬业出现了非法占地、擅建公墓、炒卖墓穴、垄断经营等诸多问题，在各界人士的呼吁下，一部《殡葬管理条例》修订草案终于向社会公开征集意见。修订案能否修正目前殡葬业的所有问题，部门立法如何走出部门利益的局限，是殡葬业发展的关键问题。

　　□ 本报记者 袁婷

　　千呼万唤始出来

　　殡葬，没有人喜欢谈论这个问题，但没有人能够回避这个问题。从这个角度上说，殡葬管理的法律法规面对的人群最为广泛，与每个人休戚相关。作为普通百姓，如果不是“事到临头”，没有几个人愿意去翻看《殡葬管理条例》，但这个条例却是目前我国殡葬业管理中最重要的部门规章。

　　5月14日，《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）修订草案甫一在网上公布，广东省社会科学联合会副主席、广东省社会学会会长范英的电话就繁忙起来。他曾极力倡导通过“国家专门立法”的方式制定殡葬管理法。

　　“几乎都是新闻媒体来商量采访的事情，从这也能看出来，这个《条例》的修订引起广泛的社会关注，分量不轻。”范英对《民主与法制时报》记者说。

　　范英解释说，这个分量不轻有两层含义。第一是目前我国殡葬业发展的现状，用他的话说是“一片混乱”，必须出台新法来整顿。殡葬开销畸高、炒卖墓穴已广为老百姓诟病，甚至殡葬行业的暴利和垄断经营也不是什么秘密。

　　家居北京的赵莹，祖母和婆婆去年相继去世，夫妇俩给两位老人办理丧事、购买墓地花费了将近5万元，赵莹说：“这笔钱都能买一辆微型轿车了，所以现在继‘房奴’、‘车奴’之后，出了个新词叫‘墓奴’，我们就身在其中。”

　　赵莹给记者列举了5万元的开销项目，以证明他们并非“摆谱厚葬”，只以城市的平均消费水平来办理丧事，就已经花掉了这个数字。她最终想说明的是：“殡葬开销太高了，可以想见殡葬企业是多么暴利。”

　　她说：“因为两位老人都在城八区内的医院里过世，每位老人运尸费200元，中档寿衣1000元，整容200元，中档告别厅1000元，普通的火化费380元，中档骨灰盒约1500元。市属公墓中最便宜的也要每平方米6000元，我们买的是9000元每平方米的墓地，每个都是占地两平米，一共36000元。”

　　除了殡葬开销畸高，非法占地、擅建公墓、炒卖墓穴，也是殡葬业混乱的表现。每年清明节前后，作为主管殡葬工作的民政部门，都免不了被新闻媒体罗列一张“清单”出来。

　　范英形象地说：“百姓对殡葬市场的不满，不是因为价格本身，菜价、米价、油价都有升降有波动，为什么百姓没那么大的抱怨，而对于殡葬市场的价格就反应强烈？这是因为市场不放开，市场本身混乱。”

　　他所说的分量不轻的第二层意思是针对法规本身。范英说：“新中国建立之后一直没有对殡葬管理专门制定法律，只有国务院颁布的管理条例，属于民政部制定的部门法，各地方依据条例制定实施细则，我们现在适用的这部《条例》是1997年颁布的。10年来，殡葬行业出现了很多问题，这个条例已经无法解决，显得很单薄，所以社会各界对于殡葬立法的呼声很高。”

　　1999年广东省社会学会成立了殡葬改革专业委员会，专门研究殡葬管理改革问题。民政部下属的长沙民政学院殡仪系也组织教研队伍研究改革课题。2002年，社会各界的呼吁终于引起立法机关的高度重视，殡葬立法被纳入立法计划中。当时，范英和他带领的团队积极宣传他们的主张，即通过“国家专门立法”的方式制定殡葬管理法，而不是通过修改部门法的方式，以彻底解决殡葬业存在的问题。但五年之后，《条例》修订草案的公布显然宣布了答案，立法机关采用了后者，与范英等人的主张相比更为保守的方式。

　　“对这个《条例》修订草案，我感到失望。”范英毫不掩饰地说，“目前殡葬业发展的最根本症结在哪里，就是经营权和管理权不分离，民政部门既是裁判员也是运动员，所以才导致垄断经营，才产生暴利。但这个根本问题，在修订草案里，我没看到能予彻底解决的迹象。修订草案里对于打破垄断，提了原则，但是没有讲到民政部门怎么样彻底退出，没有讲到下属企业如何转制。这些不谈，就等于没有斩断垄断尾巴，所以说，没有撼动根本症结。”]

　　民营资本“破冰”之后

　　对于垄断经营的指责，民政部门做出的回复也不一致。

　　一位民政部的官员说：“民政部从未限制非公资本进入殡葬领域。1997年7月国务院颁布的殡葬管理条例，也只规定了建设殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等设施须报经民政机关批准。”

　　中国殡葬协会副会长兼秘书长张洪昌说，目前全国的殡仪馆仍以公营为主，约占80%。公墓经营中民营与公营平分秋色。他虽然否定了殡葬业垄断之说，但他同时谈到，民营公墓更多的也是采取联营方式。

　　长沙民政学院殡仪系教授王夫子认为，民政部门确实没有明文限制非公资本投资经营殡葬行业，当前也的确有民营资本经营殡仪馆或者合营墓园，但是民营资本的份额很有限，生存状态也不理想。一些地方民政部门是将“准入审批权”转化为“经营独占权”，从而实际垄断了殡葬经营。

　　作为“民营殡仪馆第一个吃螃蟹的人”，夏耀红的命运最能说明这个问题。1998年夏耀红得到当时邯郸市市长的支持允诺后，着手申请兴办第一家民营殡仪馆。2003年6月，总投资3500万占地50亩的天渡殡仪馆落成。

　　然而天渡殡仪馆命途多舛，兴建过程中屡次被省市民政部门以“非法”的名义调查，开业前又被有关部门以同样的名义“叫停”。当年12月，夏耀红写信给全国人大内司委，内司委致函国家民政部，民政部派人调查。最终，民政部在给全国人大内务司法委员会办公室的答复函中认为：目前可取的处理方式是面对现实，因势利导，不再将其（天渡殡仪馆）作为非法项目予以追究。通过检查协调，将其纳入现有的殡葬管理体系之中，与其他殡仪馆同等对待。

　　总算名正言顺的民营殡仪馆好不容易开业，更棘手的问题却接踵而来。据当时的报道，邯郸市各医院太平间不准死者家属将尸体拉往天渡殡仪馆火化。有市民反映，有些单位报销火化费，指定必须是要到国有殡仪馆。尸源成为天渡殡仪馆最大的难题。

　　由于没有尸源，天渡殡仪馆无法实现效益，夏耀红只能从自己的其他产业中周转资金贴补殡仪馆运营。每月亏损几十万的夏耀红勉强维持了一段时间，最终，这家民营殡仪馆被邯郸市民政局以3300万元的价格收购。

　　夏耀红经营民营殡仪馆的例子，正好能表达范英的一个观点，他不同意殡葬业的“垄断消除论”。他说：“现在有这种观点，认为殡葬业消除了垄断经营，理由是民营资本已经进入，民政部门下属的国有企业也和非公资本合作经营。我反对这种观点，因为看一个行业是否属于垄断，不能看主管部门有没有‘破冰’，不能只看有没有非公资本参与，应该看行业内适用的体制对于消除垄断是否起着决定性的作用。”

　　《条例》修订草案第15条规定：“经营性殡仪服务机构应当符合企业登记条件，经工商登记后，可以从事遗体运送、冷藏、火化以外的殡仪服务活动。”条款中只规定企业须符合工商登记准入性条件，不再规定“须经当地民政部门批准”的审批性条款。这被学界看成打破垄断经营的实践。

　　范英认为：“民营资本被准入，但生存状态很不好。民政部门通过限制渠道来变相制约民营企业的发展，给自己的企业让路，这依然是垄断。这也是《条例》修订草案令人失望的地方，这里面没有提出打破垄断的体制，没有提民政部门坚决退出殡葬业经营，没有提有民政部门参与的国有殡葬企业必须进行改制。这个关键问题不提，垄断就不能根除，价格等其他问题都无从谈起。”

　　部门立法能否跳出部门利益

　　“事实上，对于当前我国殡葬行业出现的七大困惑，《条例》修订案都涉及到了，提到了改进的意思，但距离我们期望的立法目标还有很大差距，因为缺乏可操作性。根本问题没解决，谈控制殡葬价格、加强管理就是空谈了。修订案的效果不理想，归根到底是立法方式的原因。”范英说。

　　范英说的“七大困惑”，是广东省社会学会殡葬改革专业委员会向国务院提交报告中归纳的殡葬业现状。他向本报记者详细讲述了所谓“七大困惑”。

　　他说：“第一个困惑是观念守旧。旧的观念认为，殡葬业属于国家的福利事业，应该由民政部门负责实施，但纵观古今中外，殡葬业从没有由政府包办。事实上，殡葬业属于公共服务产业，而不是公共福利事业。如果将殡葬业看成福利事业，那么老百姓花费高昂的丧葬费用，没有享受到福利。”

　　第二个困惑是体制弊端。殡葬企业被作为纯粹的福利事业单位，由民政部门独自掌控。殡葬业在国外发达国家被分成两个内容，一个是公共服务部分，因此强调卫生、伦理等社会责任；另一个是产业部分，因此允许竞争。范英举例说，美国的殡葬产业创造的产值相当高，仅次于人们熟悉的“麦当劳”。

　　第三个困惑是管理落后。《条例》修订案中特别强调要“加强管理”，但这流于形式。当前民政部门自己控制的公营企业占据的市场份额高，民营资本即使进入行业也占不了主角，“自己管理自己”显得没有可操作性。

　　第四个困惑是经营垄断，《条例》修订草案有相关内容，但没有彻底杜绝垄断的实质性表示。

　　第五个困惑是百姓意见最集中的价格失控。范英说：“殡的部分，价格由物价部门控制，问题还不显著，但葬的部分，价格畸高。修订草案中提到‘收费管理办法由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同民政部门按照不营利的原则制定’，这和修改前的情况一样，原则性的规定，还是无法有效控制价格。”

　　第六个困惑是宣传偏差。范英认为在这点上，修订草案甚至比1997年《条例》有所退步。他说：“在宣教效果上，《条例》长期以来没有将环保性的树葬（指将故者骨灰埋入指定树林，以树为墓）和海葬作为殡葬形式的主角，但《条例》指出，墓葬形式属于过渡性方式，长期的根本性的殡葬方式是环保性的其他方式。而修订草案中甚至删去了这一条，只提到限制土葬，但没有环保性的引导。”

　　第七个困惑是法规残缺。“殡葬管理专项立法其实是一个国际趋势，我国现在没有殡葬法，但相信将来会有，而今天这个修订草案就是与将来的殡葬法衔接的过渡。虽然修订草案对于火葬的管理等几项具体规则具有进步意义，但修订草案对于根本问题的回避令人失望，还是不能解决当前的突出问题，起不到过渡作用。”范英说。

　　对于立法效果的不理想，范英反对“行业特殊论”的说法，而是归结到立法方式的不完善上。他认为：“之所以出现修订案与理想上的差距，我觉得最主要的原因是立法方式，不是行业特殊。殡葬业法律法规相对于其他社会生活领域，显得更不完善，但医疗、教育、房地产，你说哪个行业没有自己的特殊性呢，殡葬业特殊不能当成借口。”

　　范英说，几年来殡葬改革专业委员会一直呼吁进行国家立法，建立专门的殡葬法，而不是由部门修订部门法。这次修订过程中，他们没有收到国务院法制办以及民政部的询问函件，但他们准备在6月底前整理一份书面意见提交国务院法制办。他们的意见仍然是，只有“开门立法”，由学者广泛征集群众的意见制定法律，才能从根本上跳出部门利益，才有可能解决上面提到的根本问题。