公权成谋利工具 学者解析执法产业为何屡禁不止

　　中新网6月6日电 本周的《瞭望》新闻周刊刊文剖析以执法名义罚款、收费过多过滥的现象，文章指出，除法律执行不力外，执法与利益相挂钩是导致这一现象的主要成因。

　　公权沦为部门和个人谋利工具

　　北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授分析指出，“通过执法来增加单位和个人‘收入’，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。

执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法‘经济化’或‘产业化’，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。”

　　李成言指出，预算外资金的存在，是执法产业的主要根源。预算外资金是中国一个独特的财政现象，这块政府预算之外存在的各种收费、罚款、基金等政府非税收入，在部门利益的驱使下迅猛增长。比如仅国家预算外行政事业性收费一项，就从1978年的63.41亿元猛增到2003年的3335.74亿元，25年内涨了51.6倍。”

　　事实上，中国预算外资金与国家预算收入，多年来一直保持“并驾齐驱”的态势。据有关专家介绍，预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门名目繁多的收费，2006年约有1万亿元；二是社保基金，全国约有8000亿到9000亿元；三是地方政府的土地出让金，大约有1万亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约1万亿元。

　　这四项相加，2006年全国预算外收入总量与3.9万亿元的国家财政收入不相上下，而其中各级政府部门名目繁多的收费占到总预算外收入的1/4多。

　　“预算外资金的初衷，是国家放权让利允许一些部门通过一些行政行为的收费弥补行政事业经费不足。”李成言教授说，“由于这一收入游离于国家财政预算管理之外，一些执法部门集裁决、罚款、收费以及对收缴的管理费用和罚款有过大的处置权，而这些权力又得不到有效的监督和控制，从而使一些执法部门或执法人员一发不可收拾，将执法当作了正常赢利的工作方式，从而扭曲行政目标。”

　　记者调查发现，即使在那些实行了收支两条线的地方，罚款按比例返还给执法部门，也是地方财政的一条“潜规则”。正是由于这个不合理的挂钩和返还制度，执法机关和有关工作人员很容易把执法变成了部门利益的取款机。

　　在一些地方，由于创收所带来的利益通常是逐层返还，很多违法创收行为也基本能在相关部门的层层保护之下过关。这在客观上也造成了“执法产业”所具有的低成本、低风险、高回报的特点。”

　　斩断执法与利益的不良链接

　　专家认为，要规范执法机关的执法行为，禁绝罚款创收之患，最重要的还是要审视矛盾的症结，构建完整的公共财政制度，有效斩断执法与利益的不良链接。

　　北京中盛律师事务所杜立元律师表示，行政处罚及行政许可项目、收费必须依法设定。根据《行政许可法》，除法律、行政法规或前二者未规定的地方性法规之外，其他规范性文件均不得设定行政许可。行政许可收费及行政处罚罚款必须全部上缴国库。行政机关实施行政许可及行政处罚，应当按照公布的法定项目和标准进行收费及处罚；所收取的费用及罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。如有违反应当依《行政许可法》及《行政处罚法》甚至《刑法》之规定追究法律责任。

　　中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为，应该彻底根绝政府存在的“小金库”，把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的“收支两条线”，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，一切纳入国库，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配。

　　“要消除不正常的执法创收现象，就要用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资，防止行政机关之间形成互相攀比之风，严禁通过执法来创收。”李成言教授建议，“建立公共财政制度，所有行政机关的经费和人员工资都由国家统一划拨，政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。”

　　多数专家认为，要遏止所谓的执法产业，就必须消除预算外资金的存在，因为法治社会的建立需要一个健全的财政秩序，公共财政在和谐社会建设中的作用越来越凸显，所有的财政改革必须以完整的预算为前提。(杨钟红李松)

　　（来源：综编）