着力构建食品安全监管新模式

　　——上海食品安全监管体制改革试点历程

　　我国的食品安全监管体制采取多机构分段管理模式，多头管理、权责界面不明正是造成食品安全问题频发的体制性因素。在上海展开的食品卫生监管体制改革，就是试图走出这个体制性的困局，通过分阶段的改革，最终在食品的生产加工、流通和消费环节形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制，使整个食品安全监管体制趋于统一和高效。

　　上海市此次的食品安全监管职能调整，经历了“先平移”、“再梳理”、“抓紧衔接”三个阶段。职能平移于2005年1月1日到位，移交职能于2005年4月1日基本完成。

　　“责任重于泰山，使命高于一切！”市局领导要求食品药品监管部门的全体干部职工，用改革和创新的思路去面对新时期的食品安全监管工作，形成新的队伍、新的思想、新的作风、新的装备，以全新的面貌为全市的食品卫生和食品安全尽职尽责。

　　2005年和2006年，是上海市局“率先探索、务实奋进”之年，他们重点进行八大体系的探索，着力构建食品安全监管新模式。

　　——构建统一、高效的行政监管组织体系。完善了食品生产加工、流通、消费环节的监管，努力推进“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管新体制，与之相配套地实行了“两级政府（市、区县）、三级管理（市、区县、乡镇或街道）、四级网络（市、区县、乡镇或街道、村委会或居委会）的运作模式。

　　——完善配套、实用的监管法规体系。以国家法律法规为主体，通过地方立法、制定规章和规范性文件的方式，建立与国家法律体系相配套和补充、与国际通行惯例相衔接、与改革开放和现代化建设相适应、具有上海市特色的食品安全监管法律体系。出台了《上海市产品质量监督条例》、《上海市食用农产品安全监管暂行办法（修正）》、《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定（修正）》、《上海市集体用餐配送监督管理办法》、《上海市食品经营卫生许可证发放管理办法》、《上海市餐饮业食品卫生等级评定管理办法（试行）》、《缺陷食品召回管理规定（试行）》等。

　　——建立科学、完备的安全监测评价预警体系。建立和完善了食品污染物监测网，加强了重点食品的日常监督抽检，组织突击性快速和专项抽检，建立起食品安全风险评估预警机构，完善了预警手段。

　　——构建先进、一流的技术支撑体系。成立了上海食品安全专家咨询委员会，在上海市药品检验所的基础上组建了上海市食品药品检验所。青浦、闸北、浦东、崇明、金山、松江、徐汇等区县的药品检验所也相应翻牌并承担了食品检验职能。

　　——建立互联、互通的信息服务保障体系。坚持编发《食品安全舆情专报》、《食品安全监管动态简报》、《食品安全资讯专报》，初步实现食品安全信息畅通与信息共享；实现了日常行政审批与监管的数字化、信息化和网络化，建立了行政审批、行政检查、行政处罚的行政行为的信息化管理，逐步提高动态监管、实时监管和全过程监管的水平。

　　——建立快速、高效的食品安全事件应急管理体系。建立健全了市、区县两级应急指挥处置机制；建设有各类信息支持的、上下联通并与市政府相关机构网络相对接的应急指挥网络；组建市、区县两级能随时集结出动的应急处置机动队伍；配备先进的快速检测技术设备、实时传输图像信息的通信设备和应急处置专用车辆等保障装备；圆满完成了“上合组织峰会”等重要国务活动、重大体育赛事的食品安全保障任务。

　　——构筑规范、完善的质量保证体系。逐步推进GMP、HACCP等食品安全质量管理体系，实施食品追溯和食品质量承诺制度，上海保健品生产企业先于全国全面通过GMP审核。

　　——建立开放、严谨的宣传教育体系。举办了“食品安全宣传进社区”大型系列宣传活动，开展了“安利杯”食品安全知识竞赛；组织专家进社区进行14次食品安全讲座并出版了《市民生活与食品安全》一书；编印了10万份关于农村自办酒席的宣传资料；编写了全国首册专门用于学生食品安全教育的《食品安全教育读本（学生版）》，在19个区县的1600多所中小学全面推广食品安全教育进课堂活动。

　　上海市食品安全联席会议办公室设在市食品药品监管局。这是上海市建立“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式的一个实际步骤。

　　为了加强食品安全监管，上海市采取了一个又一个新的举措。

　　——2005年7月11日，上海市人民政府令第51号发布的《上海市集体用餐配送监督管理办法》，首次明确上海市食品药品监督管理局为执法主体。此《办法》明确了供餐企业、监管部门和用餐单位等方面的各自责任。市的质量技监、工商、卫生等部门将按照各自职责，共同做好集体用餐配送的监督管理。据此，上海市食品安全监督工作以消费环节为切入点，全面推进量化分级管理。

　　先于全国全面施行中小学校食堂等级管理。两年来，他们对全市1629所中小学校食堂实施等级管理，等级管理实施率100%。在教育等部门的支持和配合下，上海市各类中小学校重视食堂硬件设施的建设，提高食堂卫生管理水平，使全市中小学校食堂的食品卫生整体状况有了大幅度提高。目前，全市中小学校已消灭了D级单位，C级单位也仅剩10户。

　　幼托、大专院校食堂等级管理试点工作取得新经验。闵行区率先将幼托机构食堂纳入等级计分管理的范围，参照中小学校食堂的评定要求，实现幼托机构食堂与中小学校食堂计分管理工作的并轨。该区125户幼托机构食堂全部被评定为B级单位。此外，今年上海市局将大学食堂食品卫生等级管理逐步纳入监管工作之列，并在松江区、南汇区的大学城内开展大学食堂食品卫生等级评定试点工作，预计年底完成。

　　为51家A级餐饮单位挂牌在上海还是第一次。2005年，上海市各级食品药品监督部门开展了餐饮业等级评定试点工作，全市共有79户餐饮业单位经各区县分局初始评定为A级。2006年1月，市局对各区县分局初始评为食品卫生A级的餐饮单位进行了复评，结果51家单位通过了复评，被评定为A级单位，并为其挂牌。

　　大中型饭店等级管理有了新进展。上海市局在2005年对餐饮业等级评定进行试点工作的基础上，2006年继续推进全市大中型饭店等级评定工作，目前全市已基本完成大中型饭店等级管理初步评定工作，初始评定为A级的单位共有140家。

　　——2005年8月，上海市政府首次明确由市食品药品监管局牵头对动物防疫和产品质量实施综合监管，市经委、农委和质监局协同进行规划、监管，从此变分段管理为按品种全过程监管。

　　首次为生猪产品质量安全专项立法。配合市府法制办，上海市局起草的《上海市生猪产品质量安全监管办法》，通过充分的立法前期调研，为立法工作提供了有力的支持，目前《上海市生猪产品质量安全监管办法》（草案）已修改至第21稿，将提交市政府常务会议审议。

　　监督检查和抽检力度逐步加大。近两年来，上海市采取重点监管、分级监管、错时监管、隐蔽监管等多种监管措施，抓住生猪屠宰、大型批发、集体供餐等重点企业，针对各个薄弱环节，不断加强食品安全的监督检查和加大抽检的力度。2006年的监督户数达214535户，比上年的158915户增加了35%；处罚案件8726件，比上年的6060件增加了44%；罚没金额2308万元，比上年的1735万元增加了33%。上海市的食品监督抽检工作得到了市财政的大力支持，原来全市的抽验经费为300万元，而现在一年的抽验经费达6000万元。2006年全市监督抽检数达31327件，总合格率为89%，比上年提高4.8个百分点。

　　安全监管长效机制建设迈出新步伐。一是健全了上海全市肉品安全监管的组织网络，统一了“瘦肉精”评价标准，规范了企业“瘦肉精”自检工作；二是开通了全市统一的“上海市肉品安全监管信息系统”；三是制定了发证的规章，规范了肉品生产经营单位行为；四是开展肉品安全调研，完成了国家局《肉品安全调查与分析》课题调研报告。

　　——2005年8月15日，上海市食品药品监督管理局出台了《上海市食品经营卫生许可证发放管理办法》。这一天，王龙兴局长为首批获得新换发食品卫生许可证的企业代表单位家乐福古北店、王朝大酒店长宁店、锦江之星长宁店等颁证。这次换证的目的，就是对食品卫生许可证进行分类管理。换发后的《上海市食品卫生许可证》按照食品经营单位的类别分为三种颜色，其中绿色底色的证适用于特大型饭店和大型饭店，蓝色底色的证适用于中型饭店和小型饭店，黄色底色的证适用于除此之外的其他各类食品生产经营单位。此外，《上海市食品卫生许可证（临时）》为白色底色。

　　超市（大卖场）实施分级监管。2006年起，上海市对连锁超市卖场实行分级管理，由区县食品药品监管分局负责辖区各连锁超市、大卖场门店的日常监督检查和违法行为的查处；市食品药品监督所负责连锁超市卖场总部的管理指导和培训，汇总通报全市连锁超市卖场门店监管信息。从2006年7月份开始，全市各级食品药品监督机构依据《上海市超市卖场食品卫生格式化检查表》，对各连锁超市卖场展开监督检查。全市各区县每月对连锁超市卖场监督检查平均达近500户次，对违法行为较轻的单位给予了责令整改，对30家单位予以立案处罚，对多次违法的超市熟食柜依法责令停业整顿。市局定期组织召开全市连锁超市卖场总部负责人例会，重点通报各门店监管情况和市局监管重点工作要求，并就监管中集中反映的违法行为进行分析阐述，帮助超市卖场查找原因。监管部门还就《上海市超市熟食卤味销售和加工卫生操作规范（试行）》进行了培训，对熟食标识、保质期等具体要求进行了详细解释。各超市卖场总部负责人通过例会，及时掌握了其门店的食品监管动态，加强了企业内部管理经验的沟通交流，促进了企业自身管理。

　　开展超市卖场“隔夜熟食”专项整治。2006年以来，上海市局针对超市卖场销售隔夜熟食的问题，组织开展了多次专项执法行动。重点检查超市卖场熟食卤味和生鲜食品标签内容是否完整、是否篡改标签、是否超保质期销售。检查时间安排在晚上超市卖场打烊前2小时左右和早上开门营业前。对各超市卖场的熟食进货单、台账与实际销售品种、数量以及熟食销毁记录进行认真核对，检查超市卖场是否存在销售超过保质期限或隔夜熟食的行为。通过集中整治，上海市超市卖场销售隔夜熟食行为得到有效制止。

　　——实施了缺陷食品召回制度。自2006年8月1日起，由上海市食品药品监督管理局制订的《缺陷食品召回管理规定（试行）》（以下简称《规定》）在全市全面实施。《规定》将“缺陷食品”定义为，不符合国家有关食品卫生规定和标准，或者可能存在健康安全隐患的食品。《规定》责成专家咨询委员会负责对相关食品是否存在健康安全隐患、是否属于“缺陷食品”等进行技术评价。凡进入上海市场或已向消费者销售的“缺陷食品”，都将被纳入实施召回的范围。

　　缺陷食品召回制度实施以来，全市主动召回缺陷食品13次，责令强制召回缺陷食品1次。缺陷食品召回制度充分体现了保护消费者的身体健康和生命安全的宗旨，有效避免了缺陷食品对人体健康造成的损害。

　　上海市食品药品监督管理局合办

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