节能减排挑战政府“执行力”

　　2006年，“执行力”一词首次被写进国务院政府工作报告。然而，温家宝2007年3月5日在十届人大五次会议的政府工作报告中坦言：“全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4％左右、主要污染物排放总量减少2％的目标。

”节能减排两大指标未完成，无疑对中央和地方政府的执行力提出了严峻挑战。于是，2007年政府工作报告再次提出“增强政府执行力”。

　　最近，国务院下发《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》。《通知》指出：“去年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，加大了‘十一五’后四年节能减排工作的难度。”咎其原因，是“存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。”概言之，就是存在“执行力”问题。为此，《通知》在明确“发挥政府主导作用”、“节能减排约束性指标是强化政府责任的指标”、“建立健全节能减排工作责任制和问责制”后，强调“要强化政策措施的执行力”。

　　节能减排，为什么要“增强政府执行力”？这与经济外部性原理有关。经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性（外部经济）和负外部性（外部不经济）。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

　　外部性扭曲了市场主体成本与收益的关系，会导致市场无效率甚至失灵，而负外部性如果不能够得到遏制，经济发展所赖以存在的环境将持续恶化，最终将使经济失去发展的条件。关注经济的外部性，“遏制”负外部性，维护市场的公平与效率，是政府重要的职责所在。

　　节能减排指标落空，应当诟病的当然是政府执行力。人们近年看到的情景是，一方面全国各地在增长速度、投资规模等方面的指标几乎都是超目标实现，另一方面，在优化结构、环境保护、资源节约等方面的目标，很多却落了空。

　　为什么会出现这种情况？一句话：利益驱动。企业有企业的利益，地方政府有地方政府的利益。我们不能否认相关企业和地方政府过去为节能减排所做的努力，但是，当短期利益与长期利益、企业和地方政府官员利益与全体民众的利益相冲突时，他们选择了自己的利益。在经济起步阶段，我们一直采取的是生产要素低价、低税收政策，形成了一种资源依赖型的发展环境。在这种环境下，对企业来讲，依靠生产要素的低价格和忽视环境因素，可以很快形成某种竞争优势，获得短期的利益。对于政府官员来讲，现行的考核制度使他们的荣辱升迁更多地依凭经济增长速度而非增长质量。如果这种外部环境没有根本改变的话，谁会主动地改变这种局面呢？

　　事实已经佐证了这一点。拿对高能耗、高污染企业实行差别电价这件事来说，2006年9月，国务院下发了《关于完善差别电价政策的意见》，规定对电解铝、铁合金等8个高耗能行业实行差别电价政策，并明令禁止各地一律不得自行出台对高耗能企业实行优惠电价的措施。然而，实际执行情况与中央政府的初衷相去甚远。据国家发改委调查显示，截至目前，全国只有15个省份贯彻执行情况较好，有7个省份只转发了文件，有8个省份连国务院文件也没有转发。更有甚者，吉林、黑龙江等14个省（区、市）还以各种名义自行出台了对高耗能企业的优惠电价措施。

　　尽管不少地方政府开始对节能减排表现出应有的自觉与坚定，但经验证明，要增强政府执行力，形成全国范围的持续的节能减排总体攻势，必须“下猛药”。何谓“猛药”？就是重构政府政绩评价体系，实现地方经济政策价值取向的回归。

　　（作者：河南省社会科学院副院长、博士、研究员）（14G2）