社会转型期利益集团对地方政府善治的双重意义

　　社会利益分化和利益结构重构成为社会转型时期最重要、最深刻的变化。越来越多的利益集团对地方政府决策和公共政策产生着重要的影响，并已经成为影响地方政府善治的一个不可回避的现实问题。在社会转型时期,利益集团对地方政府善治具有积极与消极的双重意义。

　　一、 利益集团对地方政府善治的积极意义

　　1、促使合法、公正、有序的利益表达与利益综合机制的形成与完善。如何形成良性的利益协调的社会运行机制是确保社会稳定与社会和谐发展的关键。有效的利益表达渠道的建立是消解社会利益矛盾、进行利益协调的前提。目前利益集团的问题之所以凸显，主要在于利益表达、利益综合与利益采纳机制的缺失。在现阶段，利益集团作为沟通政府与不同社会群体的纽带和桥梁，其出现对利益表达、利益均衡、利益综合、利益采纳机制的建立与完善，推动并实现公共政策制定的社会化参与和公共政策的内部输入具有非常重要的积极意义。

　　2、使地方政府的公共决策更加公正、公开、科学、合理，减少政府决策的偏颇和任意性。公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。“作为调整各种利益冲突，分配社会资源的一种重要措施，公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的，但它可能是各利益集团的影响大体均衡的表现，因而会相当近似于整个社会的意愿。”利益集团的存在可以使社会利益关系保持在合理的张力状态，其功能在于使政治决策和公共政策在信息完善的条件下,充分反映社会的整体利益,促进社会利益均衡,促进社会福利最大化的实现，使地方政府的公共决策体现公正性、公平性、科学性和合理性，避免公共政策丧失公共性，防止地方政府出现自身利益集团化和软政权化。

　　3、提高公民政治参与的积极性，推进基层民主。民主的真正价值不是消灭差异，而是基于差异，通过自由、平等和公开的利益表达、冲突和交涉，整合成妥协或者调和意义上的多数意志。利益集团合法有序的民主参与是公共政策合法性的有力保障，是加强地方政府善治的有效途径。彼得斯认为参与式政府是政府未来的治理模式之一，让公民参与政府的决策和某些管理活动，有利于减少决策的失误和减少成本。在公民的参与下，政府的自利才能得到有效的控制。只有通过公民的积极参与，使其利益诉求得到关注和满足，才能拓宽公民政治参与的有效渠道，不断推进基层民主建设。

　　4、形成对地方政府体制外的有效监督。公共权力的“私有化”是利益集团谋取非法利益的基础，目前所出现的一些“国家利益地方化、公共利益部门化、部门利益个人化”的现象就是公共权力的“私有化”的具体体现。地方政府、部门及其成员的自利行为靠自身无法解决，因此，加强对地方政府公共权力的监督和制约是非常必要的。代表群体利益的利益集团对地方政府有效的政治监督，实际上有一种纠偏作用，是提高政府公务行为透明度，规范政府行为，从体制外监督地方政府、部门及其成员自利行为的有效途径。

　　5、克服政府失灵与市场失灵的有效手段。利益集团可以实现通过参与初次分配与再次分配，使公共资源的分配趋于合理。在市场经济体制下，政府不再是社会利益的分配者，而是社会利益的协调者。政府和市场都不是万能的，都存在失灵的可能。那么，利益集团在有效的制度安排下参与公共利益的分配，实现公共治理主体的多元化，有助于合理配置社会资源，优化社会利益结构，克服社会利益失衡，强化社会利益的有效整合，是避免政府失灵与市场失灵的有效手段。

　　6、积累社会资本,增加对既有社会制度的认同。社会资本是一种群体人力资本，是经济和社会发展的先决条件，社会资本的强弱决定了经济和社会发展水平的差异。在社会运行中，个人不仅有追求利益的动机，而且还有寻求社群生活和被认同的需要。利益集团作为个人与社会之间的中介，可以促进社会成员的人际交往,提高公众参与政治的能力，加强社会的可动员性，增加对政府的信任。因此，基于公民权利义务基础上的社会资本，可以增加并内化为制度认同、社会认同和政治认同。

　　二、目前利益集团影响地方政府善治的主要问题

　　利益集团的存在对于地方政府的善治兼具积极和消极的双重意义。它既是促进社会稳定，推进基层民主，构建和谐社会，实现全面小康的推动因素，但也可能成为损害社会公共利益，加剧社会分化，引发社会动荡和政治冲突的潜在诱因。

　　1、组织保障困境。在现阶段，利益集团在利益表达渠道和表达方式等方面都存在组织困境。具体表现为组织形式比较单一、组织发育的成熟度不高，其领导或成员参与公共政策决策的机会不多（如参加政府的委员会、咨询委员会或协商机制等），与政府的磋商难以机制化、常态化，利益诉求难以进入政策议程。

　　2、制度安排困境。邓小平说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”因此，在改革开放过程中许多问题的解决，“制度是决定因素”。在和谐社会的构建中，用制度来规范、协调不同利益集团的关系是最佳选择，也是体现社会公正的有效途径。尽管我们已经在制度建设方面做出了巨大的努力，但由于制度建设的系统性不够、制度冲突、缺失及制度失效等问题,中国目前依然缺乏制度化的渠道来保障利益集团与地方政府之间的沟通，我们应构建正当利益表达的制度性平台和制度性渠道，实现利益表达、利益采纳的制度化。

　　3、体制容纳困境。体制容纳困境主要表现为政府包办利益群体的利益表达或弱势利益群体的利益表达难以进入正常的政策议程。有学者认为，目前社会利益冲突主要并不表现为各个利益群体之间的直接冲突，往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突。其原因在于政府包揽人民群众利益表达的结果。这是目前体制容纳困境的突出表现之一。另一突出表现就是，强势利益集团影响地方政府决策的公正，弱势利益集团的利益表达难以进入政策议程，不同利益集团利益表达形成了一种失衡的扭曲体制，潜藏的社会碎片化危机有可能对社会稳定与发展构成严重危害。

　　4、法律规范困境。法律法规建设对于营造良好的发展环境，完善利益集团管理体制，规范利益集团利益表达，加强监管服务体系建设，促进利益集团的健康有序发展具有决定性作用。但我国还没有相关或专门的法律法规来规范利益集团的利益表达、利益摩擦、利益冲突和利益采纳。特别是由于利益采纳机制和程序的不规范，使利益采纳及公共决策存在很大的随意性，这是导致社会不公的一个原因。

　　5、价值认同困境。中国传统文化价值观中保守封闭的倾向是阻碍利益集团进行利益表达、利益诉求、政治参与的一个主要限制因素。中国传统文化主张顺从、服从既有秩序，往往将正常的利益表达视为一种非正常的行为，这就造成整个社会利益表达意识薄弱、消极，缺乏积极性、自觉性和主动的参与性。从利益认同到制度认同到价值认同再到政治认同，他们之间是相互联系、相互影响的，其中，利益认同是政治认同的逻辑起点，制度认同是政治认同的关键，价值认同是政治认同的核心。由此可见，只有解决了价值认同、文化认同的问题，利益集团政治认同的问题才能迎刃而解。（刘恩东）

　　（来源：学习时报）