朝核问题“2.13共同文件”面临考验

　　朝核问题“2.13共同文件”面临考验

　　2007年2月13日，在关于朝核问题的第五轮六方会谈第三次会议上，通过了《落实共同声明起步行动》文件，又称“2.13共同文件”。该文件规定：“以最终放弃为目标，朝方关闭并封存宁边核设施，包括后处理设施。

朝方邀请国际原子能机构（IAEA）人员重返朝鲜并进行IAEA和朝方同意的一切必要的监督和验证。”文件明确规定：“上述起步行动将在未来的60天内实施。”

　　到4月14日，文件规定的60天期限就已到期了，但是朝鲜在“关闭并封存宁边核设施”方面至今并未采取任何实际的行动。这不由得使人们对“2.13共同文件”的命运感到担忧。

　　具有里程碑意义的文件

　　应该说，“2.13共同文件”是具有里程碑意义的，因为它第一次清晰地为各方行动制定了一个时间表，即30天内做什么，60天内做什么。

　　它表明人们对朝鲜半岛无核化遭到破坏的危害性和紧迫性有了认识。此前总有人说朝核问题“十分复杂”，不可能通过几次谈判就获得解决，一切都慢慢来，总有一天会达到目标。结果，朝鲜以这种主张为“挡风墙”，一步步推进核计划，最终试爆了核武器，使朝鲜半岛无核化的政策和努力遭到失败。

　　它表明六方会谈的工具性正在得到回归。六方会谈本身不是目的，只是一个工具或是一种途径。但不知从何时起有人开始把六方会谈本身当作目的，认为只要谈，朝鲜半岛局势就不会激化，就不会爆发战争，是否谈出结果并不重要。“2.13共同文件”促使人们必须在最短的时间里验证各方承诺的诚意和六方会谈的有效性，以便在不太晚的时候采取有效方法恢复朝鲜半岛无核化。

　　它表明人们在朝核问题上从迷信承诺向注重行动转变。如果有人向你承诺，他要送你一个产自火星的甘甜无比的西瓜，你要不要呢？你若是要，他会告诉你有两种办法可以得到这个西瓜。一个是让他步行到火星后摘给你，二是由你负责把他送到火星去摘。“2.13共同文件”关于30天、60天任务安排，表明人们开始认识到，火星西瓜固然好，但在送火星西瓜之前，请先送我一粒地球上产的芝麻。如果地球芝麻尚难得到，火星西瓜大概也不太靠谱。

　　并非完美无缺的文件

　　如同所有经反复谈判最后达成妥协的文件一样，“2.13共同文件”也充满了许多含混的、可作多种理解的措辞和故意的留白，为各方自作解释留下了充分的空间，为今后以此为基础的行动和谈判产生歧议纷争埋下了种子。

　　其中有一点似乎是从制作文件一开始就应该避免但却未能避免的，这就是朝核问题与朝鲜问题的混淆。朝核问题是核扩散问题，这个问题相对简单，解决办法就是“弃核换安全”。朝鲜问题则要复杂得多，它是由历史和现实的多种原因交织在一起所形成的有关朝鲜国内和国际问题的总和。如：朝鲜的经济危机和国际援助问题，朝美关系、朝日关系、朝鲜半岛南北关系，等等，涉及意识形态、政治、经济、外交，甚至是个人好恶和成见等。其中许多问题是不可能通过谈判或交易解决的，只能在朝核问题解决后，通过友好交往慢慢去改善。“2.13共同文件”制作者出于善良的愿望，设想“一揽子”解决所有涉朝问题，把性质完全不同的朝核问题与朝鲜问题混在一起写进文件，结果不仅悖理，而且使问题更加复杂，为朝核问题的解决增加了许多障碍。比如，对朝提供能源和经济援助一项，这本是一种友好表示，决不是义务。如果朝鲜发展核技术是为和平利用核能，“弃核换能源援助”尚可说得过去，如今朝鲜是发展核武器，能源援助就变得毫无道理了。又如，朝鲜同美国和日本改善关系或建立邦交，这如同婚姻一样是双方自愿的事，把它同弃核联系起来就多少有点“逼婚”的味道。正是由于把许多与核无关的问题作为朝鲜弃核的条件，因此其中任何一项得不到满足，都会成为朝鲜拒绝履行弃核承诺的理由，朝鲜弃核很可能变为可望不可及的事。

　　一个更具潜力的理由

　　按照文件规定，朝鲜有充足理由拒绝“起步”，比如，朝日会谈破裂便是其一。但是，朝鲜选择了一个更具潜力的理由：澳门汇业银行冻结资金问题。朝鲜宣称，它之所以在文件规定的时间4月14日之前拒绝践约关闭其宁边核设施，是因为被冻结在汇业银行的2500万美元未能转账。

　　其实，只要认真阅读一下“2.13共同文件”就可以知道，文件中没有任何一处写明或可以引申为冻结在汇业银行的资金问题不获解决朝鲜就可以不履行文件义务。然而，朝鲜外交高明之处正在于此。它不动声色地暗中提高履行文件义务的条件，而这个新条件看上去是那样的具体、那样的“纯技术性”，似乎是很好解决，结果使其他各方在不经意中接受了这个条件，从而踏进一个不知深浅的泥潭。

　　3月19日第六轮六方会谈开始后，朝鲜方面提出要首先解决汇业银行冻结问题，并坚持资金不转账就不参加会议。当其他各方外交官对这一“意想不到的技术问题”大感惊愕并急忙着手处理时，朝鲜代表却在3月22日下午不辞而别，六方会谈只得休会。

　　外交官们原以为这个“纯技术问题”一两天就可以解决，六方会谈不日即可复会，不意一处理才发现复杂无比：第一，美国宣布对朝鲜存在汇业银行的资金解冻以后，朝鲜并不直接取回这笔钱，而是要求把它转入中国银行。由于美国方面此前已查明这笔资金中约有一半来路有问题，因此寻找一个接受转汇的银行便成了一个难题。第二，即使有某家银行同意接受这笔资金转账，实际上也办不成。银行常识告诉人们，存入银行的资金或提现金或转账，必须由资金持有者本人提出要求并履行相应手续才能办理，而朝鲜只是由外交官们提出转账的政治要求，而总数为2500万美元、分散在52个账户中的这笔资金的任何一个合法持有者都没有出面提出转账要求并办理手续，所以银行方面根本不可能进行操作。

　　朝鲜选择汇业银行冻结资金问题作为拒不践约的理由是极具深意的。

　　第一，提高其执行“2.13共同文件”的条件，试探文件的弹性和各方对已达成协议的坚定性。3月17日金桂冠说：“全面解除金融制裁是实施起步行动的前提。”这里的“全面解除”可能还包括冻结在美国的资产、安理会1718号决议某些制裁内容、朝鲜重新进入国际金融体系等。

　　第二，突破禁令，重返国际金融体系。自从2005年9月美国以朝鲜制造伪钞、洗钱等不法行为为由对其进行金融制裁以后，朝鲜事实上已很难在国际金融体系中自由进行外汇交易。朝鲜核试后安理会通过第1718号决议对进出朝鲜的资金进行限制。美国宣布解冻汇业银行资金以后朝鲜并没有提走这笔资金，而是试图将之转入其他银行，以此试探国际金融界的态度，寻找突破口重新进入国际金融体系。

　　第三，制造阶梯谈判模式，使六方会谈边缘化。长期以来，朝鲜坚持朝核问题是朝美间的事，极力推动与美双边谈判，并希望建立双轨谈判机制，即一切重要议题都要先由朝美双边谈判并达成协议，然后由六方会谈去追认并执行。这次汇业银行资金问题就是按此模式办的。

　　落实环境并不理想

　　首先，对朝核问题的实质判断不清。

　　朝核问题的性质实际上有三个层次的观察和判定。从表面上看，它是美朝长期对抗和互不信任的一个极端发展，是美朝关系问题。但从实际情况看，它却是一个核扩散问题。而从结果上看，则是朝鲜企图打破既有国际秩序特别是核秩序。

　　朝鲜极力引导人们从表面上看待朝鲜核问题。因为只有把它说成是朝美关系问题，才能转移世人对核扩散的关注，否定有关国家特别是周边国家对此表示关切的正当性。无论是在国外还是在我国国内，都有一些人或是受朝鲜主张的影响，或是出于对美国霸权的憎恶，果真把朝鲜发展核武器视为是针对美国的自卫措施，却忽视了朝鲜核计划的复杂动机和核扩散的实质和危害性。有人认为朝核问题是美朝关系问题，要由美朝双边谈判解决，中国不要介入太深，至多做些劝和促谈的斡旋工作。笔者认为，这实际上是在关系到自身安全利益方面自我边缘化，在支持六方会谈的同时却否认六方会谈的法理基础。

　　其次，美国在朝鲜核问题上执行机会主义政策。

　　在核扩散问题上美国向来采取区别对待的多标准政策。对伊拉克、伊朗和朝鲜的核计划，美国表示“绝不允许”，但对印度和以色列等国家，它却采取了默认态度，甚至同印度签订了核技术合作协定。这就使朝鲜和伊朗不顾国际社会的压力推进其核计划有了某种口实。即使是同被美国视为“邪恶轴心”的伊、朝两国，美国的政策也不同。伊朗一向坚持其核计划是和平利用核能，无意制造核武器，但美国坚持要伊朗立即停止浓缩铀活动，并派出强大武力对伊朗进行示威恫吓。而朝鲜不仅公开宣称它就是要制造核武器，而且真的进行了核武试验，美国却一步步退让。在朝鲜进行核试验以前，美国反复宣称“不会容忍朝鲜拥有核武器”，但当朝鲜进行核试验后，布什总统发表声明却不再坚持这一提法，改称“绝不允许朝鲜进行核扩散”。他说：如果朝鲜把核材料交给其他国家或恐怖组织，美国将视之为“严重威胁”，朝鲜政府“对此类行为引发的后果承担全部责任”。朝鲜核试后安理会通过1718号决议对朝鲜进行制裁，明文规定禁止与朝鲜进行重武器交易。但当2007年1月埃塞俄比亚从朝鲜购买一批武器并向美国通告后，美国政府“决定不阻止这次武器交易”。此外，2005年9月美国财政部以朝鲜制造伪钞、洗钱为由宣布对朝鲜进行金融制裁，并称此事与朝鲜核问题无关，但当朝鲜坚持把解除金融制裁作为其关闭宁边核设施的前提条件时，美国却照办了。

　　第三，朝鲜核试验后失败主义流行。

　　我国政府在朝核问题上的基本政策是：维护朝鲜半岛无核化，通过对话和平解决，维护朝鲜半岛的和平与稳定。这是一个有着严密内在逻辑的整体，顺序不可颠倒。但是，在朝鲜进行核试验后，有人主张要对这一业已得到世界各国普遍支持的政策进行修改，把“维护朝鲜半岛的和平与稳定”放在首位。也有一些人在朝鲜进行核试以后主张，我们现在要做的应该是考虑如何同一个有核的朝鲜打交道。还有人把朝鲜核问题单纯看作是军事问题，认为朝鲜核武器仍处初级阶段。其实，朝鲜核问题从一开始就不是军事问题，而是核扩散问题，因而是个原则问题。质言之，上述各种主张虽然表现形式有所不同，但实质都是主张抛弃维护朝鲜半岛无核化政策和主张，默认朝鲜拥有核武器。在这样的一种气氛中，要求“2.13共同文件”得到落实，岂非奢望。

　　第四，把和平谈判解决这种“最佳选择”说成是“惟一选择”。

　　按照我国政府的表述，通过对话谈判和平解决朝鲜核问题是“最佳选择”。既是“最佳选择”，就存在着“次佳”等多种选择。正是存在着其他选择，才使得“最佳选择”成立并可能成为“有效选择”，特别是在朝鲜进行核试验、朝核问题发生质变以后。但是也有人不同意“最佳选择”一说。他们称其他任何选择都“不可能，不可取”，从而把“最佳选择”抽换为“惟一选择”。其用意也许是好的，但其后果很糟糕。因为这无异于自我宣告：我们已别无他法。

　　假如“2.13共同文件”未能履行，有关各方便面临着两种困难选择：或者是径直放弃朝鲜半岛无核化主张，听任核扩散发展，并承受其严重后果；或者是把朝鲜核问题重新送交联合国安理会处理。届时，在新的安理会决议中对“根据联合国宪章第七章”一句话再加限定语不仅困难，也无道理了。