《国家级开发区管理条例》拟为开发区“扩权”

　　开发区扩权

　　6月14日，商务部、科技部及国务院法制办的有关人士飞赴武汉，召集中部六个国家级开发区和高新区的负责人，就《国家级开发区管理条例》（以下简称“条例”）草拟稿征求意见。

　　自从2008年1月1日起，内外资所得税将统一调整为25%后，外界特别是一些外商担心，开发区的政策优势会不会有逐渐丧失之虞。

　　记者获悉，《条例》如果获得国务院批准，国家级经济技术开发区、国家高新技术产业开发区将取得合法地位，首次被赋予行政执法权和更大的财权。

　　条例草拟稿的出台，是在“两税合一”即将实施之际，为开发区注入的一剂强心剂。

　　开发区“新定位”：政府的派出机关

　　“《条例》最大的意义，就在于把开发区拿到了国家的层面，国家承认开发区管委会的法律地位。即使其他什么内容都不要，这点也足够了。”6月15日，武汉经济开发区管委会一位负责人对记者说。

　　记者看到，征求意见稿“总则”中规定：“国家对国家级开发区实行特别经济政策和管理体制，赋予其相应的管理体制创新试验权。”

　　在具体的管理体制与职能上，征求意见稿写道：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理。”

　　这一项权力，在1984年我国第一个经济技术开发区——大连经济技术开发区设立之初，就被苦苦追求。

　　武汉技术开发区专家介绍，上个世纪80年代设立经济开发区的初衷，就是利用税收等优惠政策，吸引外资到中国落户。“作为一个带有试验性质的区域，自然不具有一级政府的权力。”

　　有专家表示，行政授权不到位，致使开发区在宏观控制和管理上缺乏力度。由于开发区的管理权限是随着建设的需要切块下放，导致管理体系支离破碎。

　　不能成为行政执法主体，正是很多开发区的硬伤。武汉经济开发区一位官员告诉记者，“我们规划用地，除了自己的12.7平方公里以外，都需要通过开发区所在地的蔡甸区，上报省里和市里。”

　　即使是最基本的城市管理，开发区也往往陷入无能为力的窘境。“比如占道经营，我们开发区没有执法权，只能委托市城管部门来处理。”武汉经济开发区相关人士道出苦衷。

　　同样的问题，长沙经济开发区亦正在经历。“在财政上，我们是乡镇一级的。”长沙经济开发区一位官员介绍。

　　据其介绍，在财政收入方面，该开发区隶属长沙县，增值税等五个税种，也是按照6：4与县里进行分成。

　　为了规避这些问题，我国国家级开发区的管理创造出了三种模式：

　　一是实行公司制。上海的金桥开发区、漕河泾开发区都属此类。

　　二是政区合一，行政部门和开发区管理部门是一家。如青岛开发区与黄岛区政府就是一家。

　　三是在开发区的基础之上，设立行政区划。如在广州开发区的基础上，设立了罗岗区，开发区管委会副主任兼任区长。

　　天津经济开发区政策研究室张瑞华则告诉记者，开发区的权力多为上级政府授权。“但2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》开始实施，不允许授权，这条路走不通了。”

　　现在，开发区管委会拥有了这一新定位——所在省或市级以上人民政府的派出机关，在土地审批上，管委会的职权扩大了，可以“代表国家在国家级开发区范围内行使土地所有者权益，依据国家有关规定办理国有土地使用权出让、转让手续”。

　　新增财税开发区留用

　　在这份《条例》中，除了为开发区“正名”以外，财政支持和税收优惠上也给出了“大礼包”。

　　根据新的《条例》，国家级经济开发区经认定的高新技术企业，“享受国家给予高新技术产业开发区区内企业的优惠政策。”——根据两税合一后的政策，开发区内的企业，所得税起征点将被上调到25%，但高新区内的企业仍然可以享受15%的所得税。

　　这一利好消息让武汉经济技术开发区的管理者颇为兴奋。目前，武汉经济开发区内，已经有数家高新技术企业已经或者正在外迁。

　　“我们开发区虽然高新技术企业很多，但真正享受15%税率的并不多。”武汉经济开发区相关人士告诉记者。根据现行政策，对经过认定的高新技术企业，将采取15%的所得税优惠。但由于武汉经济技术开发区没有一级认定权，所以高新技术企业“出逃”的现象时有发生。

　　而《条例》明确，“国家级开发区内经认定的高新技术企业享受国家给予高新技术产业开发区区内企业的优惠政策。”

　　重要的是，《条例》规定，“国家级开发区内实现的财政收入，除按现行财政体制上缴国家外，原则上留开发区使用。”在武汉举行的研讨会上，国家商务部外资司一位负责人建言，中西部地区的开发区，自《条例》发布之日起，5年内新增财税收入可以自己留用。

　　据武汉经济开发区介绍，2006年该区的税收是42亿元，按照国家50%、省里25%、市里和区里各12.5%进行分配。

　　这样分下来，该区2006年可用财力是12亿元。不能应付日益扩张的开发区建设。“一年用于基础设施建设的钱就得五六个亿，再加上开发区内的教育、基础设施建设、管委会的运营、以及征地补偿，这些钱是远远不够的。”上述开发区负责人说。

　　两区合一管理？

　　在《条例》中，国家级经济技术开发区、国家高新技术产业开发区首次被统一简称为“国家级开发区”，记者采访的几个开发区官员们看来，这将“预示着国家在政策上有意对两个开发区进行统一管理”。

　　目前，我国共有107家国家级开发区，其中54家经济技术开发区和53家高新技术开发区，分别由商务部和科技部分而治之。

　　而在很多地方，都出现了开发区与高新区“同城大战”、互挖企业的情况。“某高新区原有一家做可视电话的企业，却舍近求远去了同城的经济开发区，因为对方给的政策更为优惠。”中部某省一位开发区的官员向记者举例称。

　　由于没有“大一统”，107家开发区虽然同为国家级，但所在地区的级别差距很大，大到北京、天津等直辖市，小到昆山这样的县级市。“因此，各个开发区的审批权限差别很大。”

　　“为了追求平衡，只能是上级授权，这就造成有的地方开发区比当地政府的权限都大。”天津经济开发区张瑞华告诉记者。

　　有关人士介绍，本次即将发布的《条例》，将经济技术开发区与高新技术产业开发区在管理法规上统一起来，“这种想法也获得了高层的支持”。

　　事实上，江西南昌在这点上已做了探索。据南昌经济技术开发区的相关人士介绍，该市的经济开发区和高新开发区，目前实行的是省一级的统一管理条例，“这就避免了两个区之间的恶性竞争”。

　　武汉大学发展研究院常务副院长李光认为，将全国的开发区置于统一的标准之下，有助于创造更为规范和公平的竞争环境。