新观察：城中村改造不存在“零和博弈”

　　李江涛

　　广州市第九次党代会提出城中村发展的“中调”战略，随后部署城中村改造工作，从而掀开了广州城建史上新的一页。

　　城中村改造的核心问题是成本，其中涉及到的因素非常复杂。有规划问题、土地问题、公共基础设施问题、既得利益问题，也有环境卫生、消防、交通、治安、人口管理等问题。

方方面面的利益都需要平衡、协调。有人说，应按照“谁受益、谁出钱”的原则搞改造。这话不错。但问题是：怎样确定受益者及受益程度？城中村改造自然会使当地村民受益，但整个城市是否也或多或少受益呢？对于村民来说，改造过程难免会给他们带来生活上的不便，并且会丧失某些既得利益，与改造后的利益相比，孰重孰轻，也是要弄明白的。由此可见，成本与利益是问题的关键。

　　不少人认为当地村民是城中村改造的最大受益者。可能是，也可能不是。广州市138条城中村，地理位置不同，级差地租不同，原建筑密度、可利用的土地空间不同，改造的成本不同。如果真的是村民利益很高，那么城中村改造就不难了，还用等到现在吗？此其一；其二，即使前面的判断是真的，也未必能使广大村民了解和理解。因为拆迁改造过程总是先损失，后获得。如果没有承诺和保证，村民会愿意投资吗？更何况，改造后的预期也需要确定。比如，税费负担、就业安排、社会保障、公共基础设施等等，都是村民关心的问题。

　　城中村改造无疑是惠民措施，也是提高广州城市质量与品味的必要步骤。既然是好事，意义重大，那么就应当发挥“两个积极性”（毛泽东语）。要认真分析城中村改造给当地村民带来的后果，仔细算帐，使大家都心中有数。一个基本原则是：不能在城中村改造中使村民整体利益受损。这样，就需要因地制宜，根据各个城中村的具体情况，采取相应的思路和方案。目前，广州市采取的“基建拉动”、“整体搬迁”、“周转地块启动”和“滚动开发”等不同模式，就表现出实事求是的科学态度，相信还会创造出其他可行的新模式。

　　前面谈到，城中村改造也会使社会受益，这自然就涉及到了公共利益，因而需要公共政策和公共财政的支持。具体说来，要考虑村民既存的经济状况及获利水平，考虑他们的就业方式，在改造方案中妥善处理，作出适当的安排。包括相关税费的减免，对失业人员的培训，等等。要灵活处理城中村的土地问题。可以参照其他兄弟城市的做法，充分利用当地的土地资源及其衍生价值，为城中村改造提供条件。要将城中村改造与“村改居”结合起来，实现从体制、身份与待遇上的根本性转变。例如，城中村改造后的市政设施，应当与城区一体化，并纳入市政维护和管理。村经济社、联社改制为公司的，其资产评估费用可适当减免或分担，稅赋水平也可安排一个过渡过程，由低至高逐步正常化。其他如学校、卫生体育设施、治安、流动人口管理等原由村里负担的社会管理与服务，也应纳入全市的大框架中。

　　城中村改造既是城市的建设与管理问题，也涉及到城市化与农民问题。它虽然是历史遗留下来的未竞之事，但应当以发展的眼光和现代化大都市建设的战略高度来思考。一方面，不能把城中村村民的利益与公共利益对立起来，形成村民与政府的“零和博弈”，从而陷入无休止的讨价还价之中。要充分调动村民的积极性，引导他们自觉融入城市体制，从而实现生活方式的转变和生活质量的提升。另一方面，要严格以法办事，既不能搞违规操作或粗暴强制，也不能漫天要价、阻挠刁难。

　　显而易见，将巷内道路狭窄、卫生及环境差、建筑密度高、房子规划杂乱的非城非乡状况，改造成整齐、洁净、通畅、文明的小区，当然会受到村民的欢迎。从这个角度讲，村民应当负担城中村改造的费用。而改造中发生的损失，也属于改造成本的组成部分。问题在于，摊到每位村民身上的成本是不同的。原来房屋多的，出租的收益也多：自己的店铺位置好的，拆迁后的损失也大。正因为如此，每个人对城中村改造的态度也不一样。问题的关键还在于算账，但又不可能把它计算得很准确、清楚。如果纠缠于过细的枝节，只会加大摩擦成本、拖延时间。要在大的框架结构下，充分发挥村民（居民）自治的作用，反复讨论、协商，力求做到大体上的利益均衡。特别需要强调的是，城中村改造既要有总体原则，又可实行“一村一策”，要以村集体为行动单位，统一部署，而不能搞一家一户的独立行动。如果一旦出现“钉子户”，村民自治组织应成为应对的主角。

　　广州市委、市政府对城中村改造的部署，反映出贯彻和谐社会理念、以民生为重的思想。然而无论是追求和谐还是解决民生问题，都需要支付成本。根据媒体报道，整个城中村改造的资金需要2000亿元人民币。这可不是个小数目。显然，在短期内，公共财政难以支撑如此大的投入，而城中村的村民集体也不可能一下子拿出那么多钱来搞改造。只能是多渠道筹资，充分利用已有的资源条件，特别是盘活土地资源，灵活处置，降低成本，分阶段实施。至于是否允许开发商介入，以及公共财政如何参与其中，都要根据实际需要作具体分析，不能一概而论。总之，量力而行，逐步推进，是成本约束下唯一可行的策略。