突发事件应对法草案五大修改 明确媒体报道范围

　　编者按：正在北京举行的十届全国人大常委会第二十八次会议，听取了全国人大法律委员会副主任委员王茂林作的关于突发事件应对法草案修改情况的汇报，继续审议的草案又有新修改，涉及信息发布和新闻管理等五个方面。

　　突发事件应对法草案有五方面修改

　　●关于突发事件与紧急状态的关系

　　原草案规定：发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

　　这一规定涉及突发事件与宪法规定的紧急状态的关系问题。

　　在常委会审议中，有两种不同意见：有的认为，宣布进入紧急状态有特定的条件和程序，并需要采取特别措施，不属于突发事件应对法的调整范围，应另行制定紧急状态法，本法可不涉及；有的认为，本法应对草案规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四类突发事件引发的紧急状态作出规定，以防止在紧急状态法未制定前存在法律空白。

　　全国人大法律委认为，草案规定的四类突发事件与危及国家安全的事件，性质完全不同，处理的机制、办法也不相同，要严格加以区分。宣布紧急状态是大事，要慎之又慎。从现实情况看，本法就应对草案所列四类突发事件作出规定，是迫切需要的。这四类突发事件引发的紧急状态则情况复杂，需要采取的特别措施也不一样，现在尚无实践经验，难以作出统一规定。至于处置严重危害国家安全的动乱、暴乱、严重骚乱等三种政治事件引发的紧急状态，戒严法已经作了明确规定。因此，建议将草案上述规定移入“附则”作为一条，并增加一款规定：紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人大常委会另行规定。

　　这样规定，能够为处置各种突发事件引发的紧急状态提供相应的法律依据。

　　●关于草案的几条原则

　　根据常委会组成人员的意见，法律委建议在“总则”中增加几条原则性的规定：一是规定，“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”二是规定，“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”三是规定，“县级以上各级人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人大常委会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人大常委会作出专项工作报告。”

　　 ●关于各级政府统一应对突发事件的综合应急机制

　　有些常委会组成人员提出，现行的若干单行法律对处置特定领域突发事件作了规定，但未对各级政府统一应对各类突发事件的综合应急机制作出规定，本法应在总结这些单行法律实施经验的基础上，着重就建立健全各级政府处置各类突发事件的统一高效机制作出规定。

　　法律委经研究，建议对草案有关规定作如下修改补充：一是，为了明确应急管理的统一行政指挥，增加规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”二是，为了建立健全应急管理的统一信息平台，将草案有关规定修改为：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。”“县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，储存、汇集、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”三是，为了完善应急的统一物资储备，将草案有关规定修改为：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”四是，为了建立统一的应急救援队伍，增加规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”并将草案有关规定修改为：“国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。”五是，为了建立健全统一的风险补偿机制，规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”

　　●关于严重影响国民经济事件的处置

　　原草案对发生严重影响国民经济正常运行的事件后，国务院或者国务院确定的有关主管部门可以采取的措施，作出了具体规定。

　　有些常委委员提出，对影响国民经济正常运行的事件，可以采取有关法律、行政法规规定的管理手段和市场调控措施加以解决，不必另行采取特别措施。

　　法律委经研究，建议将这一条修改为：“发生严重突发事件，影响国民经济正常运行时，国务院和国务院有关主管部门可以依法采取必要的控制措施。”

　　●关于信息发布和新闻管理

　　原草案规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”，情节严重或者造成严重后果的，处五万元以上十万元以下的罚款。

　　法律委建议增加规定：“任何单位和个人不得编造并且传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播。”并将草案第五十七条修改为：违反本法规定，编造并且传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，对行为人或者负有直接责任的人员给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动、吊销其执业许可证；行为人或者负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予行政处分。实施上述违法行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　应急处置更要规范政府行为

　　●建立健全各级政府应急处置的统一高效机制

　　去年6月突发事件应对法草案首次审议后，有些常委会组成人员、地方和部门提出，现行的若干单行法律对处置特定领域突发事件作了规定，但未对各级政府统一应对各类突发事件的综合应急机制作出规定，本法应在总结这些单行法律实施经验的基础上，着重就建立健全各级政府处置各类突发事件的统一高效机制作出规定。

　　为了明确应急管理的统一行政指挥，提请本次常委会会议继续审议的草案二审稿增加规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

　　为了建立健全应急管理的统一信息平台，草案规定：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。”“县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，储存、汇集、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”

　　为了完善应急的统一物资储备，草案规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”

　　为了建立统一的应急救援队伍，草案增加规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”

　　草案还规定：“国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。”

　　●选择应对措施应最大程度保护公民权益

　　“应对突发事件时更要规范和约束政府行为”的立法思想，在这次提请审议的突发事件应对法草案中得到充分体现。

　　国务院法制办有关负责人表示：“发生突发事件时，赋予政府可采取非常处置手段是必要的；但同时，情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”

　　根据这一立法思想，草案明确规定政府在采取有关应急措施的过程中，要遵循“比例原则”，即政府采取措施过程中，如果有多种手段可供选择，要选择对老百姓利益损害最小、最有利于保护老百姓权益的措施，如果不这样做，政府就是违法。

　　据此，草案规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”

　　草案还规定，有关人民政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用公民、法人或者其他组织的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　●国家将建立重大突发事件风险评估体系

　　这次提请审议的突发事件应对法草案，增加了三条原则性规定。

　　新增加的规定之一是：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”

　　根据这一原则，草案还规定：各级人民政府对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期检查、监控，责令采取安全措施。必要时，公布危险源、危险区域。

　　此外，去年6月常委会对突发事件应对法草案进行初次审议后，根据常委会组成人员和各方面的意见，草案二审稿还增加规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”

　　为了对政府处置突发事件行为进行规范，草案增加规定：“县级以上各级人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”

　　●禁止编造、传播有关突发事件的虚假信息

　　提请二审的突发事件应对法草案，删除了有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定。

　　去年6月首次提请审议的突发事件应对法草案第五十七条曾规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”

　　这一规定曾引起社会各界的广泛关注，引发不同解读，甚至有人理解为：“媒体违反规定报道就处罚”“这个规定就是要限制记者及时报道有关突发事件信息”等。

　　草案在全国人大常委会首次审议后，广泛征求了各方意见。包括中国法学会、最高人民法院在内的许多单位和部门认为，信息的发布和透明是处理突发事件的关键，在这个问题上，媒体所起到的正面作用应该充分肯定。此外，草案关于“违反规定”的表述含义不清，“有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体对其谎报瞒报开展舆论监督”。

　　据介绍，在常委会审议和征求意见过程中，有人认为，突发事件发生后，政府应按有关规定统一、准确、及时发布信息，新闻媒体也应报道真实情况。任何单位和个人都不能编造、传播虚假信息。还有人认为，对编造、传播虚假信息的违法行为，要不要采用罚款的手段，尤其是规定只给予罚款的处罚是否妥当，值得研究。

　　全国人大法律委员会经同国务院法制办等有关部门研究，在草案中新增有关规定，禁止编造、传播有关突发事件的虚假信息：“任何单位和个人不得编造并且传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播。”

　　此外，草案一审稿第四十五条曾规定：“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。”

　　经修改后，提请二次审议的草案删除了“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。

　　其他新视点

　　● 应对突发事件应选择有利于最大程度保护公民权益的措施

　　“应对突发事件时更要规范和约束政府行为”的立法思想，在24日提请全国人大常委会进行第二次审议的突发事件应对法草案中得到充分体现。

　　国务院法制办有关负责人表示：“发生突发事件时，赋予政府可采取非常处置手段是必要的；但同时，情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”

　　根据这一立法思想，草案明确规定政府在采取有关应急措施的过程中，要遵循“比例原则”，即政府采取措施过程中，如果有多种手段可供选择，要选择对老百姓利益损害最小、最有利于保护老百姓权益的措施，如果不这样做，政府就是违法。

　　据此，草案规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”

　　草案还规定，有关人民政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用公民、法人或者其他组织的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　● 需要进入紧急状态的由全国人大常委会或国务院依法决定

　　 24日再次提请十届全国人大常委会第二十八次会议审议的突发事件应对法草案规定，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定；紧急状态期间采取的非常措施，依照其他有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

　　突发事件应对法曾经以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划，紧急状态法和突发事件应对法有何关系、有何区别？

　　草案一审稿在第2条第2款规定：“发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”

　　2006年6月全国人大常委会对突发事件应对法草案进行首次审议后，法律委员会、法制工作委员会进行调研、召开专家座谈会，听取意见。在常委会审议和征求意见过程中，有两种不同的意见：有的认为，宣布进入紧急状态有特定的条件和程序，并需要采取特别措施，不属于突发事件应对法的调整范围，应另行制定紧急状态法，本法可不涉及；有的认为，本法应对草案规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四类突发事件引发的紧急状态作出规定，以防止在紧急状态法未制定前存在法律空白。

　　法律委研究认为，草案规定的四类突发事件与危及国家安全的事件，性质完全不同，处理的机制、办法也不相同，要严格加以区分。宣布进入紧急状态是大事，要慎之又慎。从现实情况看，本法就应对草案所列四类突发事件作出规定，是迫切需要的。这四类突发事件引发的紧急状态则情况复杂，需要采取的特别措施也不一样，现在尚无实践经验，难以作出统一规定。至于处置严重危害国家安全的动乱、暴乱、严重骚乱等三种政治事件引发的紧急状态，戒严法已经作了明确规定。

　　基于上述考虑，草案二审稿把一审稿中第2条第2款移入“附则”作为一条，并增加一款规定：“紧急状态期间采取的非常措施，依照其他有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

　　法律委员会认为，这样规定，能够为处置各类突发事件引发的紧急状态提供相应的法律依据。