逐步减少专项转移支付的比例

　　本报评论员 欧阳觅剑

　　在近日召开的十届全国人大常委会第二十八次会议上，财政部长金人庆和审计署审计长李金华分别做了《关于规范财政转移支付情况的报告》和《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

在这两个报告中，专项转移支付都是重要内容，李金华的报告提出专项转移支付管理方面存在一些问题，亟待解决；金人庆的报告则针对专项转移支付工作的改进，提出多项措施。而在分组审议时，多位常委会委员也重点提到专项转移支付，有委员建议，逐步缩小专项转移支付的比例。可见，专项转移支付已成为焦点。

　　目前中央政府对地方政府的转移支付主要有三种形式：税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。税收返还是1994年分税制改革时保证地方既得利益的措施，当时规定各地上划中央的增值税、消费税按照一定的基数和增长率返还地方；2002年所得税分享改革，又规定地方上划中央的所得税收入实行基数（固定数额）返还。此外，出口退税也可以算作一种税收返还，中央要将征收的增值税退还一部分给出口企业，不能用作其他方面的支出。税收返还是被动的转移支付，不是中央政府主动平衡地区间财力的措施。专项转移支付和财力性转移支付是中央政府对地方政府的主动补助，前者被指定用于具体项目，后者则是对地方财力缺口的弥补。

　　分税制改革之后，中央财政收入所占的比重大大增加，占到50%左右，看起来财力充足，但因为这三方面的税收返还，中央财政其实并没有太多剩余财力可用于专项转移支付和财力性转移支付，促进地区间的平衡发展。1994年的时候，中央财政收入是3477亿元，其中约2000亿元要用于增值税、消费税返还，450亿元要用于出口退税，因此专项转移支付和财力性转移支付分别只有361亿元和100亿元，只占中央对地方补助总额的20%左右。因此，在很长一段时间内，税收返还限制了转移支付平衡地区发展的作用。

　　随着税收的快速增长，税收返还所占比例逐渐下降，分税制的作用凸显出来，中央开始有财力支持较不发达地区。2006年，中央财政赤字大幅下降，财政部将促进基本公共服务的均等化作为其重要目标。在转移支付结构中，税收返还从1994年的80%降到2005年的35%左右，2006年进一步减少，已经少于专项转移支付和财力性转移支付，可以预见，税收返还的比例还会继续降低，于是，专项转移支付和财力性转移支付的比例关系将是影响转移支付作用的主要因素。

　　现阶段专项转移支付的管理中还存在很多问题，李金华这次的报告指出三个方面：项目设置交叉重复，资金投向较为分散；部分项目计划与实际需要脱节；部分资金未在当年拨付使用。这些其实是长期问题，在去年就提过，但并未获根本解决。这与专项转移支付的性质有关，这类转移支付本来就是针对具体项目的，需要由地方提出申请，中央部委进行审批，采取一事一议的方式，就每个项目而言，当然可能存在信息不对称，地方重复申请、多头申请，相关部门难以监管。因此，专项转移支付的管理问题难以根治，要提高转移支付的效率，还需减少专项转移支付的比例。

　　但在现阶段，专项转移支付仍有其正面作用。在财力还不够充裕的情况下，以“专项”的形式保证重点项目有其必要性。此外，将财权集中，固然有各种问题，比如效率低下，但在目前地方事权不甚明晰的情况下，相比无条件地对地方进行转移支付，专项转移支付毕竟是多了一层监管，能够在一定程度上起到防止资金被滥用的作用。不过，今后随着转移支付规模的扩大以及地方事权更加明晰，专项转移支付的比例应该逐渐下降，而财力性转移比例上升。