突发事件应对法草案修订凸显民主立法

　　突发事件应对法草案修订凸显民主立法

　　突发事件应对法草案二审稿删除了媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定，法学专家普遍认为这是一次立法思维的转变。草案在多方利益的博弈中，找到了一个平衡点，同时也让媒体的舆论监督权得到了回归。

　　《民主与法制时报》记者 李梦娟

　　6月24日提交全国人大常委会二审的突发事件应对法草案，删除了原草案57条有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定和45条关于在突发事件应急处置工作时“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。这两处的删除再次使突发事件应对法草案成为媒体关注的焦点。

　　就在同一天，媒体报道了高原湖泊滇池蓝藻严重爆发。之后昆明市滇池管理局局长马文森接受采访时否认了滇池蓝藻严重爆发，他认为，目前滇池水体的蓝藻含量尚未超过往年，也无进一步恶化趋势，“蓝藻爆发一说无事实依据”。6月28日，新华网发文表示，24日以来，由于连日天气闷热，滇池蓝藻严重爆发。

　　在蓝藻是否严重爆发的问题上，新华网与马文森局长持有完全不同的结论。这让知名专栏作家连岳感到“庆幸”，因为，6月24日提交全国人大常委会二审的突发事件应对法草案，删除了原草案57条有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定和45条突发事件所在地政府“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。

　　“不然的话，马文森局长作为‘所在地政府’的代言人，‘对新闻媒体的相关报道进行管理’，新华社口径不同的报道，就可以视为‘违规擅自发布’，不以造谣论处，罚款也是免不了的。”连岳表示。

　　“防记者”是否还会继续

　　无独有偶，就在全国人大常委会二审突发事件应对法草案之际，山东省平度市委办公室下发给平度各镇党委、市委各部委、市直各党委的内部“通知”却在网络上广泛转载。

　　3月13日，平度市委办公室下发了《关于做好新闻媒体报道工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确表示：近两年来，应对新闻媒体负面报道的形势越来越严峻。“为迅速有效地消除媒体参与炒作带来的负面影响，最大限度地减少负面报道事件对社会造成的现实危害和不良影响”，而做出此次通知。

　　《通知》将新闻媒体报道纳入考核机制，规定：要将新闻曝光列入各单位和镇街道的年终考核，凡是处置不力、对全市造成不良影响的，视情节轻重扣除一定的分数。

　　对突发事件的报道，《通知》也作了相应规定：市委宣传部对重大突发性事件的报道要进一步加强调控，力争在第一时间客观准确地公布事件真相，抢先控制新闻发布第一时间，牢牢把握社会舆论主导权，并协调本市新闻媒体准确发布信息，力避外来媒体由于抢新闻而出现报道失实，误导社会舆论。

　　《通知》被网络转载的事情，平度市委宣传部外宣中心主任赵培聪也有所耳闻，他对网络的“炒作”很无奈，“有苦难言啊”。究竟有什么“苦”，他表示：“具体的细节我不方便说啊。”

　　中国人民大学新闻学院教授、新闻与社会发展研究中心研究员陈绚告诉《民主与法制时报》记者：“类似的通知在我国有些地方也存在。《通知》中关于突发事件报道的规定也有悖于突发事件应对法的相关规定。”

　　对于这种“防媒体”、“防记者”的现象，陈绚表示，一些地方政府部门及官员法制意识淡薄，利用人民赋予的职权，或打着维护社会秩序的旗号行违法、违纪之实，甚至有的凭一己之愿行事。他们害怕被媒体曝光，于是找种种借口，利用种种手段压制舆论监督。如果将来能够有力地执行突发事件应对法，坚决制止与国家法律法规相违背的所谓的“政令”，这种现象将会得到有效的遏制。

　　《通知》的内容也引起不少网民的争议。有网民认为，《通知》不一定都是负面的，至少说明舆论监督对政府起到了一定督促作用，也让政府部门有了一些急迫感。当然，如果政府对待舆论不是控制，而是引导并积极自查是最好的。

　　谁在推动草案修订

　　平度的这个《通知》引发争议似乎是一种必然。一年前，突发事件应对草案就引起了媒体的强烈反应和公众的广泛关注。

　　草案一审稿规定“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”，情节严重或者造成严重后果的，处5万元以上10万元以下的罚款。

　　对于这一规定，最高人民法院表示，信息的发布和透明是处理突发事件的关键，在这个问题上，媒体所起到的正面作用应该充分肯定。草案关于“违反规定”的表述含义不清，“有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体对其谎报瞒报开展舆论监督”。

　　不少法学家也在媒体上表态，称这一规定违宪，新闻权属于人们的言论自由，这是宪法权利。

　　国内主流媒体也纷纷发表言论，反对这一限制舆论监督的规定。

　　面对舆论的反对和质疑，2006年7月3日，突发事件应对法草案的起草人之一、国务院法制办公室副主任汪永清面对中外媒体表示，突发事件应对法草案中有关对媒体的处罚规定只有在违反规定擅自发布不实信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的情况下才适用，这不会影响新闻媒体正常报道有关突发事件的信息。“这样的规定不是限制、影响记者及时报道有关突发事件的信息，而是希望记者更好地报道有关的信息，报道准确、权威的信息。”

　　汪永清副主任的解释在一年后或许更有说服力。一年后，备受争议的规定被删除。

　　“草案修订的速度远远超出了我的预料。这次修订可以说是从善如流，采纳了法律界、媒体等社会专业人士的意见。去年我们的意见没白说！”中国青年政治学院新闻与传播系主任展江感慨道。

　　中国人民大学新闻学院教授陈绚表示，媒体在草案的修订过程中起了很大的作用，提交草案并讨论这个过程，本来就是要集思广益，“删除媒体不得擅自发布规定是对新闻传播规律的一种尊重，也是对中国广大新闻媒体和从业人员的信任”。

　　中国法学会宪法学研究会副会长、中国社科院法学研究所研究员、突发事件应对法草案专家组成员莫纪宏表示，“这说明我国民主立法程度的提高。言论有利于依法行政，有利于听取各方面意见”，而最终作出修订草案决定的则是人大代表、人大常委会委员。

　　对突发事件应对法草案的修订，中国政法大学行政法教授张树义表示：“这说明立法观念的认识在逐渐发生变化。”

　　我们不能否认，此次草案的修订是民主立法的体现。关于民主立法，张树义认为：“我的声音能发出来，我的利益、要求、想法能够被立法者所尊重、所考虑、所吸纳。我理解的主要是消极意义上的民主。”

　　立法的博弈

　　法律的制定和修订，意味着相关权利和义务关系的重新调整。其中必然涉及不同利益者之间的博弈。张树义表示：“随着社会的发展，利益越来越多元化，首先是各方的利益都能够充分表达出来，才能进行博弈。要清楚哪些利益需要保护，在这些基础上，我们才能正确地作出一个决策判断。在这个多元的社会，法应该是各方利益的表达，是共同利益的体现，最终达到一种平衡。”

　　突发事件应对法草案的修订同样是一个通过博弈、达到平衡的过程。

　　草案专家组成员莫纪宏告诉《民主与法制时报》记者，2004年、2005年，专家的讨论过程中其实是没有一审稿引起争议的相关条款的，是有关部门征求各方面的意见后才加上的。对此主要有两种观点，“同意加上的人认为，有时媒体对突发事件的报道不太符合实际情况。要求去掉的则认为，如果有这一条，大部分突发事件很容易被掩盖。”莫纪宏表示，这两种观点，关键看谁的更具科学性，更符合现代社会的法制建设，最终后者的力量占据了上风。

　　“如果这条规定成为正式的法律条文，则很可能成为隐藏掩盖违法犯罪行为的法律武器，这对媒体也是不负责任的。‘擅自’是个非常宽泛的词，法律用语不精确很容易让政府在突发事件时作为限制言论自由的借口。把它删了以后，有利于政府的依法行政，信息会更公开更透明，对政府的监督也会更有力。”莫纪宏告诉记者。

　　曾经对一审草案提出严厉批评的展江此时态度明显改变：“二审草案删除媒体不得擅自发布突发事件信息的规定，是一个成功的妥协。能妥协的社会是比较合理的社会。”

　　“官方内部有些利益集团主张，信息披露对他们不利。但从立法的初衷来看，突发事件应对法对促进政府的依法行政，对突发事件的管理更符合社会的期待，更加公开透明，在相当程度上保证公众的知情权。最近几年，无论是在《制定政府信息公开条例》还是《突发事件应对法》，政府表现得都很积极。这是值得肯定的。”

　　“媒体是最好的防腐剂”

　　行政法教授张树义也表示，新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件的规定被删除，有利于政府的依法行政，他表示：“腐败问题，很重要的因素就是暗箱操作，媒体揭露后，就让它暴露在阳光下，媒体是最好的‘防腐剂’。”

　　对于媒体与政府之间的关系，公安部发言人武和平曾撰文表示：“不管你喜欢不喜欢，愿意不愿意，以媒体为代表的舆论监督都是符合宪法精神的一种制度性设计，也是表达公民意愿、推行依法治国方略的应有之义。”

　　“作为责任政府和服务政府，只有和媒体建立一种和谐互动的良性关系，通过媒体多说早说主动说，才能最大限度地满足公众的知情权、参与权、表达权和监督权，才能推进民主法治社会的进程。而媒体只有充分利用政府的新闻资源，才能增加自己的公信力和影响力，真正成为公众利益的守望者。”

　　正如武和平所说的，媒体要充分利用政府的新闻资源。虽然删除了媒体不得擅自报道突发事件的规定，“但并不代表媒体可以先行于政府公布信息。”莫纪宏告诉记者，“不同的突发事件有不同的规定，政府和媒体都要按照法律程序发布信息。媒体依然要接受政府的审查，而政府例行审查时也要有法律依据。”

　　对莫纪宏的解释，展江表示，“这比原来的规定进步多了”，“政府虽然有各种应急系统，有它的网络，但不是所有的信息都应由政府控制，有些突发事件不一定是政府第一个发现的。而媒体是专门采集信息的，现代社会就应该各负其责。要想共赢，政府一定是要被监督的。山西黑煤窑事件，有了媒体的监督，就节约了很多社会成本”。

　　展江还认为，知情权不是媒体专有的权利，而是整个社会共有的权利。中国情况比较特殊，中国人整体的文化程度不是太高，媒体承担的职能就更大。“但中国到目前为止既没有许多成文法国家普遍制定的《新闻法》或《大众媒体法》，也没有《新闻监督法》。我希望能在下一个5年立法计划中看到它们。”

　　陈绚表示：“在我国，媒体权利的实现需要一个过程，突发事件应对法草案的修订表明，在这方面至少又向前迈了一大步，也预示着政府对新闻立法的关注。”

　　有法学家认为，其实很多政府部门并没有做好相应准备，特别是基层政府没有做好准备，这就逼着基层政府应对新的环境，不能以过去的方式、态度对待媒体。那么到时，大概不会再出现类似于文章开始所提到的《关于做好新闻媒体报道工作的通知》，基层公务员对新闻媒体报道也就不会再“有苦难言”。