沭阳水污染的上下游责任之争

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　　沭阳水污染的

　　上下游责任之争

　　■本刊记者/张雄

　　分割管理只能导致争权不断、推责有余，流域综合管理迫在眉睫

　　“中午回来做饭时就没有水。晚上到家一放，水红红的，味特别大，像马尿一样。

　　断水后的省际口水战

　　20万沭阳人在这一天体验了一个月前无锡人的遭遇。7月2日下午，江苏省沭阳县地面水厂取水口遭受新沂河上游不明污染源污染，城区供水系统被迫关闭，城区20万人断水。通过从洪泽湖紧急调水稀释被污染的水源，7月4日上午沭阳城区已恢复正常供水。

　　“电视里说今天可以全部恢复供水，我们还在等，现在的水还不能喝。”家住沭阳县附属小学住宅楼的陈女士说，不少居民仍在观望中，他们更愿意去超市买纯净水。

　　污染事件发生后，江苏方面曾不止一次向媒体表态：饮用水源污染为新沂河上游山东化工企业排污所致。

　　山东方面很快做出回应。7月5日上午10时许，山东省环保局在其官方网站上登出“头条信息”。声明称，监测结果显示，山东出境断面水质氨氮指数最高为1.39毫克/升，并未超过国家标准1.5毫克/升；再者，沭阳县与山东省的任何城市都不接边，山东沂河、白马河对下游江苏新沂河也没有任何污染。江苏水污染事故肯定与山东无关。

　　据央视7月5日报道称，经国家环保总局华东督察中心初步认定，江苏沭阳城区饮用水污染原因已初步查明，污染源主要来自生产生活污水和部分企业超标排放。

　　将近两月干旱的沭阳在6月29日迎来了一场强降雨，新沂河上游长期库存的大量污水被雨水携带迅速下泄，导致沭阳县取水口水质超标。经初步分析，污染主要来自生活污水、农业化肥以及部分企业排放的污水。截至7月5日，新沂河沭阳段氨氮仍然超标。

　　环保总局给出的说法也让山东人松了一口气。在7月5日的新闻发布会上，沭阳方面淡化了“污染源来自山东”的说法，但同时否认是自己境内污染所致。

　　“你的下游就是别人的上游”

　　“中国的城市缺水多是由于水质原因。如果能百分之百做到处理城市污水，水环境问题比现在要大大减轻。” 中国人民大学环境学院宋国君教授认为，我国河流污染问题，多数来自上游城市污水处理不到位。

　　城市污水包括生活污水、工业废水和径流污水等，由城市排水管网汇集并输送到建在城市下游的污水处理厂进行处理。宋国君在对多个城市的调研中发现，不少城市的污水处理技术是成熟的，资金也不成问题。但地方政府在对城市污水处理厂的管理上，并没有太多的积极性。

　　“反正处理得再好，都是给下游的城市处理了，自己并没有得到实际的好处。”宋国君说，长期以来，消极心态使地方政府对污水处理厂的工作 “睁只眼闭只眼”。

　　“可是中国这么大，哪有下游？你的下游就是别人的上游，谁都不管最后就恶性循环了。”

　　2005年，国家环境保护总局局长解振华因松花江环境污染事件提出辞职并得到批准，水污染已成官员问责重要内容。在宋国君看来，处理城市污水排放可以采用行政的手段，由市长一手负责。环保部门对每个城市下游的水质进行检测，给城市政府制定污水处理率的指标，不能达标的城市，市长应负主要责任。对于财政困难的城市，中央政府可适当给予补贴。

　　“从现在起，我们规定所有的省会城市在五年内达到城市污水100%处理，然后再推广到地县级城市，流域水污染治理就有救了。”宋国君说，“这个制度不用再慢慢研究，马上就可以放手去做。”

　　国家环保总局副局长潘岳近日也向媒体表示，要遏制污染恶化势头，必须建立环境问责制度，一定要追究政府相关人员的环境责任，特别是地、市以上负责人的责任。“把‘官’的问题解决了，就什么问题都解决了。”

　　亟待流域综合管理

　　在沭阳断水事件发生后，沭阳县副县长李公平表示，国家在治理淮河的同时，应将新沂河纳入，“最好有一个部门能跨地区协调，加大治污力度”。

　　为了搞好新沂河治污，江苏和山东的6县市环保部门实行联动，每季度召开一次会议。“会上我们相互通报治污情况，共享环保监测数据。”沭阳县环保局负责人说，“但这更多局限在业务层面上。”

　　流域综合管理的议题已被学界提出多年，甚至连环保总局也不停向媒体疾呼：不建立一个跨地区、跨部门的流域管理机制，就不可能执行有效率的水污染防治措施。

　　“为什么我们发起了这么多行动，花了这么多的钱，下了这么大的决心，仍然年年治污年年污染？一个根本原因就是目前‘垂直分级负责，横向多头管理’的流域水环境保护体制上存在重大缺陷。”潘岳说，分割管理方式直接导致“责权利”的不统一，这个部门管调水，那个部分管污水处理；这个部门管农业污染，那个部门管工业污染；这个部门管技术资金，那个部门管发展资金。争权不断，推责有余。

　　那么，在一个曾实施三峡大坝、南水北调等巨型水利工程的国度，为何在流域综合管理上迟迟未见动作？

　　“因为三峡、南水北调是在一个制度下做起来的，但如果现在搞流域综合管理，恐怕得重新设计一套新的制度。” 云南大众流域管理研究和推广中心主任于晓刚认为，流域综合管理作为水污染防治问题的一种制度创新，最大的困难在于利益整合。

　　在水环境管理方面，坊间曾长期存在 “水利不上岸、环保不下水”和“九龙治水”的说法。“同一条河流，渔业、水土、运输、工业等等，各个部门都有自己的利益在里面。大家各自为政，来了一个外国项目，大家都跑上去争。流域环境不断恶化，却无人问津。” 于晓刚说。

　　“成立流域管理委员会，就是要把环保的责任分摊到各个部门身上。”于小刚介绍说，流域管理委员会应当是一个圆桌会议，不同部门的代表通过协商，共同承担流域发展和保护的责任。对于流经不同行政区划的河流，各地区也应派出自己的代表参加管理委员会。

　　对于流域管理委员会的权力，于晓刚认为可以参考国外经验。不少国家的流域管理委员会在某些问题上的权限可能会高于地方政府，委员会可以审批在本流域内的工业发展计划，“但这些权力，当然得是各地区代表们经过协商后赋予委员会的” 。

　　“很多人希望有一个部门有全部的权力来管理流域水污染问题，这是不对的，让一个部门来决策肯定要出问题。”宋国君说，流域管理委员会最大意义在于提供了一个对话协商的平台，在存在争议的问题上，可通过民主方式来决策。“会上肯定会有争吵，但一定比现在互相告状强。”