公益立法及监管何时破局？

　　■ 刘佑平

　　近年来，一系列新闻报道显示：中国的公益组织将会更加如履薄冰，中国公益慈善将面临更加严峻的考验。造成这种局面，有很多原因。今天我们先来讲政府的责任，政府的工作还存在着两大缺失，第一是鼓励不够，第二是监管不到位。

　　政府对公益事业的鼓励，近年有大的举动，早在2004年，温家宝总理在政府工作报告中，就第一次提出政府鼓励支持慈善事业。政府工作报告的正面肯定和支持，对发展慈善事业是至为重要的，是前所未有的。

　　政府的鼓励，又一次落到实处，就是《企业所得税法》的税收鼓励，将企业公益捐赠免税额度，由原来“应纳税所得额的3%”，大幅度提高到“年度利润总额的12%”，确实鼓舞人心。

　　但是，这里只解决了一个方面，就是对捐赠者的鼓励，而另一个层面，对中间环节即广大从事公益事业的公益组织的积极培育、鼓励、扶植，却远远不够。

　　首先是法律的问题，中国有《公益事业捐赠法》，今年又通过了《企业所得税法》，但却没有一部《非营利（非政府）组织法》，或者没有一部《公益组织法》，这也是政府重视捐赠方而对接受捐赠的中间层重视不够的一个表现。

　　其实，我个人觉得，中国的公益事业在立法的议程上，应该有紧迫性。

　　为什么这么说呢？中国的非营利组织，在民政部门正式登记的就有35万多家，据专家的估计，没有在民政部门正式登记，而是采取在工商部门注册或者干脆不注册的则有10倍于此，即全国有实际的非营利组织400万家左右，如果一个组织按5个人算，就有2000万人从事中国的非营利事业；如果一个组织一年的公益资产是5万元，那全国每年的公益资产就是2000个亿，请问，一个2000万人、每年2000个亿资产的领域，怎么能够不考虑其法律地位及身份问题呢？

　　客观地说，我国公益领域单独的立法工作早就开始了，比如，为了红十字的工作，中国制订过专门的《中国红十字法》；又比如，对农村专业经济技术组织，去年国家又单独制定通过了《农民专业合作社法》，只是，总体的立法，还没有出来。立法的思路有两种：一种是先立大法、基本法，再立分法；一种是先个案解决，立分法，再考虑大法、基本法。在对非营利组织或公益组织的立法上，我不知道中国走的是哪一条路，不过从结果看，好像走的是第二条路。

　　没有基本法，就只有行政法规先行了，但行政法规，因为没有基本法的根本支撑，再加上其他因素，其效果往往大打折扣，比如《基金会管理条例》出台已经有3年了，但实际的效果是，双重管理、门槛过高，导致3年来新成立的基金会数量非常少，远没有当初理论界预期的乐观。

　　非营利组织的双重管理结构，成为制约中国公益组织发展的瓶颈，这已是业内专家的共同认识，其导致的结果，就是数百万家公益组织或者非营利组织，一直处于法律上的尴尬地位，从严格意义上来说，它们都还是“非法组织”。另外，数千家境外公益组织、非营利组织在中国长期活动，却没有合法身份。

　　组织地位没有解决，是导致公益事业发展不快的最大原因。

　　政府的第二大缺失，就是监管不到位。有人说，中国政府对公益组织管得过严过多，我不赞成这一观点，恰恰相反，政府对非政府非营利组织是管得不够。政府对公益组织的监管，第一就是从法律上去规范。前面说了，我们没有就公益组织来立法，何来监管？法律、法规，已经严重落后甚至有点不顾中国公益组织发展的现实，才是导致大量非营利组织，包括数千家境外非政府组织，失于政府监管的局面。

　　正是因为政府失于监管，才会导致一批不严于律己的非营利组织，出现各种各样的问题，使中国的公益事业，面临着巨大的风险；又由于主管单位在人事、财务等具体事务上过多插手，导致许多中国的非营利组织，又沦为各个政府部门的附庸，失去了非政府组织的独立性，也带来了许多非政府组织的无效率。

　　近年来，社会各界关于公益立法的呼声越来越高，每次两会期间都成为一个热点问题。民政部负责起草的《中国慈善事业促进法》也在加紧进行中。人们期待，中国公益立法能够尽早破局。