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平谷“限权”行政执法

  同样是游商,在街上支一辆车卖桔子,摆的时间、地点接近,贩卖桔子数量接近,甲被罚五十,乙被罚二百。这种不公平执法很难说哪个处罚额度违法,因为行政执法有一个“自由裁量权”。

  无论法律制定得如何精细,也不可能包容形形色色的违法现象和瞬息万变的矛盾冲突,只能“原则性授权”,具体执法要有自由裁量权。
但法律公正与否,很多时候就表现在裁量过程当中。这一过程是对执法者水平极大的考验。然而,在具体的行政执法中,这种自由裁量很容易成为一条可以随意抻拽的“猴皮筋”。

  平谷区从去年开始实行《关于规范行政监督检查行为的若干规定》、《关于规范行政处罚自由裁量行为的若干规定》两个规范性文件,矛头直指“行政监督检查随意性过大”和“行政处罚裁量权过大”两个行政执法“老大难”。

  有人称这两份文件为“限权文件”——政府自己给自己限权。

  梳理2.4万个条文定出“限权文件”“频繁的检查和罚款,使我公司应接不暇,不堪重负。不到半年时间我们先后接待了数十次检查任务……”

  2004年,这封来自企业的“求助信”被交到平谷区委主要领导手上。在随后召开的全区处级以上领导干部会上,这封来信被当场宣读。信中提及的政府部门被一一点名。

  “不少领导干部事后很委屈,他们也是在履行职责、依法行政。”平谷区委相关领导回忆说,“但是,在依法行政的前提下,企业仍感觉到非常大的困扰,这更说明我们政府部门的执法行为亟待规范。更何况个别执法人员把自由裁量权变成了以权谋私的工具。”

  这封企业来信,开启了平谷区规范检查、处罚两大行政自由裁量权之门。

  平谷区聘请清华大学公共管理学院专家参与制定“限权文件”。历时整整一年,梳理了相关法律法规中的相关条文近2.4万个,打印出来的资料摞起来有一米多高。调研、讨论、修改不知进行了多少次,最后出台了《关于规范行政处罚自由裁量行为的若干规定》和《关于规范行政监督检查行为的若干规定》和各自的《实施意见》。

  这是全区执法行为限权的“纲领性文件”。

  随后,在全区有行政监督检查权和行政处罚权的39个执法单位中,依据“两个规范”和“两个实施意见”制定本部门的具体的《实施办法》。区委区政府选定了执法项目多、任务重的区文委、卫生局、环保局、质监分局作为起草文件的试点单位,将制定的文件作为范本,供其它各执法单位学习参照。

  4个区级规范性文件、39个执法单位的《实施办法》,构成了一个完整的“限权”制度体系,并从去年开始全面实施。“自选动作”变成“规范动作”

  在平谷区质量技术监督局门口的公示栏上,记者看到足足印满一堵墙的检查公示:食品生产企业的产品质量检查,每季度一次;对危险化学品生产企业执法检查,第一、三、四季度进行……计划清清楚楚,检查明明白白,让企业免受随心所欲的“突袭”。

  质监局局长助理许立新对记者说,刚开始制定这两个文件,最大的担心是会不会加大执法成本、降低执法力度。但制定出本部门《实施办法》后,我们发现,这实际上是对执法行为的细化、量化、规范化,使执法工作的透明度和诚信度进一步提升,对我们的执法是一个促进。

  “限权文件”把以前执法工作的“自选动作”变成了“规范动作”。

  根据规定,对违法行为按轻微、一般、严重分级,把处罚标准细化具体化;事实、性质、情节、社会危害后果相同的违法行为,应给予相同的行政处罚;行使处罚自由裁量权,必须说明理由和根据;除临时检查事项外,定期检查都要事先制订计划并告知相对人;检查时,须持有工作证件、出查书并出示;对检查和处罚均建立案卷制度,相关材料必须入卷。

  行政执法权的基层执法者深切感受到了执法行为的变化。

  平谷区环保局环境管理科科长张金华说:“现在碰到企业违法,不用我们说罚多少,他们自己按照新文件一对就知道。执起法来,方便多了,没有阻力。”早已习惯与企业打交道的她,把这样的变化称之为“对号入座”。

  身为一名卫生执法者,艾学成也有同样感受:“以前,罚款幅度大,有的可以从500元罚到3万元,有的可以从5万元罚到20万元。于是说情者不断。如今,罚多罚少有规可循,说情者很少上门了。”“执法不是奔着罚款来的”

  “原来见到执法人员来检查,心里就紧张,生怕出问题被罚款。”北京科蕊复合肥有限公司的张志春说,“说实话,过去我觉得执法就是检查,检查就是为罚款。罚多少,谁检查谁说了算。”

  现在张志春不会这样想了。“检查不是奔着罚款来的,我们也能感觉到执法部门的服务了。”区质监局在加强执法监督检查,提高该企业产品质量,增强企业竞争力的基础上,还主动帮助其进行软、硬件建设,为其争创北京市名牌企业、办理国家免检提供政策咨询,出主意、想办法。“过去是管我们,现在是帮我们。”“限权文件”的作用,这些行政执法的对象最有发言权。

  北京千龙网都智高点上网服务有限公司,在北京跨区拥有多家连锁网吧。去年7月,“智高点”网吧管理疏忽,让一名未成年人在内上网。放在过去,多余的话没有,先交1.5万元罚款再说。而这次,在检查中查到此事的平谷区文委却没有罚款,只是警告。

  原来,对此类违法行为,法规只规定轻则警告,可并处1.5万元以下罚款;重则停业整顿、吊销执照。执法实践中,对轻者往往警告加罚款。

  “限权改革”则细化处罚标准:首次违章,给予警告;再次违章,按每人2000元罚款;情节严重,责令停业整顿;仍不改正,吊销经营许可证。从那以后,这家网吧再没犯过这样的错。

  透明,则是千喜鹤集团食品工业事业部质量总监徐鹏飞对“限权改革”最深的感受。今年2月,区质监局专门向企业通报了今年市区两级质监局的检查计划,“一共8个方面40小条。检查公示,让我们企业的内部质量监测更有针对性,安排更合理。”

  本报记者 董少东RJ025
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