NGO洪灾救济样本

　　本报记者 吴晓鹏

　　NGO洪灾救济样本

　　对于贵州省天柱县竹林村的民政干部刘声仁来说，7月13日是糟糕的一天，他这一整天都是在没完没了的争执与吵闹中度过。

　　晚饭时，刘声仁喝了点酒，借着这酒劲，他来到村务公开栏，把那张给他带来麻烦的“香港乐施会捐赠物资发放公示”的红榜给撕了下来。

　　这份公示名单列出了部分受灾村民将获得的大米和食用油的数量。与刘声仁争吵的受灾村民们，他们的名字却没有出现在这份名单上。

　　6月9日，整个天柱县遭受了“百年不遇”的洪灾。竹林村的村民们体验到的是前所未有的救援方式：他们可以参与受灾需求的评估、救灾物资的询价和购买，还可以监督这些物资的发放。

　　刘声仁的烦恼是这一救灾模式中的小插曲，他必须给村民们一个最为公平和合理的救援物资分配方案。

　　入户调查

　　贵州财经学院贵州乡村善治研究中心（下称“乡善中心”）是此次天柱县紧急救援行动的具体实施者。该中心是一家以“实现乡村组织化，重建乡村生活价值”为目标的民间组织。

　　6月10日，贵州当地媒体刊登了多个县市遭受洪灾的新闻。乡善中心主任毛刚强看到这一消息后，给香港乐施会贵阳办公室灾害管理项目干事赵永柱打去了电话。

　　赵所在的香港乐施会是一个著名的非政府组织（NGO），时常会与其他小型NGO合作，开展慈善工作。

　　赵永柱知道，“黔东南州8个县总损失是8000多万，但其中天柱县灾情最重，同时还是国家级贫困县，少数民族聚集地区。这完全符合香港乐施会救援的方向和原则”，他们决定前往天柱县进行实地考察。

　　此时，天柱县民政局副局长陆健康正在该县的地湖乡受灾现场。看到“房屋冲毁、稻田被毁、乡级公路全部瘫痪”的现场，陆健康“痛心不已”，他要求乡党委政府尽快核实灾情，统计受灾群众数据，以便民政部门下发救灾物资。

　　三天后，“县民政局送来了慰问金2800元，大米1463斤，棉被16床，衣物3袋”。但对于2263名灾民来说，这远远不够。

　　陆副局长还在发愁时，毛刚强和他的3名同事已驱车500多公里，带着贵州财经学院的证明和介绍信赶到天柱县。正在发愁的陆健康还没有听说过NGO，他很好奇这些民间机构将如何开展救援工作。

　　在之后的几天时间里，陆健康全程陪同乡善中心救援人员又进行了一次灾害考察，他接触到更多的受灾农户。

　　两天的入户访谈过程中，他们了解到农民对大米和食用油有着紧急需求，遂决定对该县受灾最严重的竹林乡、地湖乡提供大米和食用油的紧急援助。

　　“乐施会救援程序不是自上而下的，政府是一层层报上来，然后根据他们报的材料来做方案，这不是乐施会采取的工作方式，”赵永柱说，“我们是自下而上的参与式的需求评估和参与式的紧急救援，回应的是灾后最弱势的人群。”

　　自下而上主要就是深入灾区，“但每家每户你都跑到那个显然是做不到的”，他们采用的是一个“能力与脆弱性分析”的工具。

　　赵永柱举例说，同样的受灾，同样的损失，并不代表脆弱性一样。比如两个灾民，如果其中一人的两个哥哥一个在北京上班，一个在贵阳做生意，那另一个可能就比他不知道弱势多少倍了。

　　通过大量走访农户，并结合乡、村两级政府的统计数据和对农户家庭情况的了解，他们确定了两个乡重灾人群216人，待救援人群3191人。

　　平价采购

　　依据“重灾灾民提供2个月每人60斤大米和5斤食用油；缺粮待救援灾民提供1个月每人30斤大米和3斤食用油的支持”的标准，他们确定了所需物资的数量。

　　一个由村民、当地民政局及项目实施人员三方参与的询价小组随即宣告成立，乡善中心工作人员甘泉为负责人。

　　依据甘泉的经验，地方的民政部门也会推荐一些粮食供应商，但他们的报价有时会比市场价格要高很多。于是他们就一起直接去市场上询问大米和食用油的价格。

　　“以货比三家的原则，如果他们可以提供我们需要的量，可以就近选择质量好价格低的商家进行采购。”甘泉说，同时他们会要求商家提供产品质量保证的证明。

　　他们初步确定了大米价格为1.35元/斤，食用油价格为6元/斤，这两项共需费用约21万元。但因当地市场粮食紧缺，记者7月14日了解到，该县的大米价格已涨至1.7元/斤。

　　经过5天的灾情核实、需求评估以及物资询价之后，乡善中心向香港乐施会提交了一份17页的救援项目建议书：申请项目资金249967元，对贵州省天柱县“6·8洪灾中受灾的地湖、竹林两个乡831户3407人提供大米及食用油的紧急救援。

　　7月11日早上，陆健康给竹林和地湖两个乡的干部打电话，要求他们在每一个村里面张贴一份“香港乐施会捐赠物资发放公示”，将每户农民获得的大米和食用油数量予以公布。

　　平价采购结束，但整个救济工作尚没有划上句号。

　　透明监督

　　乐施会的救援标准中规定：物资需要在香港乐施会或者由其聘请的志愿者的监督下直接发放到灾民的手中。

　　“在外打工的人不能算进去，没有受灾的村干部的亲戚也不能有，否则为你是问。”陆健康反复叮嘱。

　　在随后的3天时间里，5名乡善中心工作人员与1名乐施会志愿者对两个乡16个村的公示情况逐一进行了检查。在不通车的地方，他们步行了十几公里去听取村民意见。

　　在地湖乡，公示情况与双方最初约定的数据有所变动，地湖乡人民政府立即出了一份文件，解释变动的原因：因为时间紧迫，他们最开始遗漏掉了五六户受灾农户。

　　而在竹林村，甘泉则被几十名村民围了起来，“听说他们那些没有受灾的干部亲戚都得了。我们家受灾了，却没有”。

　　洪灾发生后，交通与通讯曾一度中断，乡干部与村干部没有及时联系上，当时确定分配方案的时候一些受灾灾民没有被统计进去。但此时乐施会救援物资的总量已经确定了，无法更改。

　　副乡长唐龙寿这几天忙得焦头烂额，在与甘泉的沟通中，他手上的那份乐施会公示名单不断地调整。

　　文章开头所提到的，那位撕下公示榜的基层民政干部刘声仁，在贴出第二份榜单时异常小心。他自己家里也受了灾，但他始终不敢让自己的名字出现在受助名单上。

　　赵永柱说，“公示不是为了公示而公示，而是为了一种透明与参与，公示之后有一个反馈与调节的机制。如果确实是那种意见特别大，不符合实情的，我们会进行调整。”

　　村民们对调整后的乐施会名单还是不满意，但是当被问到具体哪些人没有受灾却得到了救助或者是村干部的亲戚的时候，没有人能指出来。

　　“不管工作做到怎么细致，总会有一些怨言，”赵永柱说，“或许平均分配就不会有怨言。但我们不太赞成那种平均就是公平的想法，平均绝对不等于公平。”他们还是关注最弱势的人群。

　　灾民们在7月15日凭着乡善中心制作的救助卡，分别领取了自己的食用油和包装袋上印有“乐施会救助粮”的大米。

　　在这之后，赵永柱将代表乐施会与乡善中心工作人员一起再次赴天柱走访农户，抽样检查物资是否按照建议书的数量和质量真实发放以及灾民对此次紧急救援的反馈。

　　乡善中心也将向乐施会提交总结报告和财务报告，并接受他们的审计。如果有救援余款，根据双方协议将归还乐施会。

　　NGO经验

　　乡善中心本次救灾的效率和公正获得了基层民政官员的认可，其工作方式也令后者耳目一新。

　　云南大学区域发展中心主任、NGO灾害管理专家宋浩昆教授认为，NGO在财务安排上有两个环节值得关注：一是物资采购尽量采取一种公开招标方式来进行；二是他们会聘请外部独立的会计师事务所进行审计，以增加报表的可信度。

　　宋浩昆还认为，政府在“整个救灾工作的公开、透明方面是最需要加强的。一些地方发生救灾资金被挪用、挤占的情况，最关键就是没有建立公开透明的机制。靠上面1个人监督100个人是很难监督的，而100个人监督1个人就很容易做到。怎么100个人监督1个人，那你就把所有的东西透明公开”。

　　乡善中心主任毛刚强也提到，“物资发放不公平谁来问责？以往都是上级部门来监管，但其实受助的人群才是最有权利、最有理由向你问责。如果你分配不公平，不仅会影响灾民的生计和他们内部的团结，救援者在灾民心目中的公信力也会受损。”

　　此外，脆弱性分析和预防也是政府可以借鉴的。“政府在灾害发生之前，可能应该更多的关注那些弱势群体的脆弱性。”宋浩昆说道。

　　比如说减灾方面，政府在预防预测地震、工程加固方面投入了很多力量，但很多灾害其实没办法控制或者消除。灾害来了之后，怎样调动他们的积极性，有效的把灾民组织起来，尽可能减少损失也值得研究。

　　在需求评估方面，政府救灾时也会强调自上而下的统一部署，灾民的真实需求其实也很重要。

　　赵永柱说，“其实我们和政府的目标是完全吻合的，程序也差不多。但我们解决的只是一个点，而政府要解决的是一个面的问题。政府要解决的有基础设施的恢复，老百姓的安抚，排查搜救，工作范畴大很多。”