关于四川省2006年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　四川省审计厅副厅长程智钰

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省人民政府委托，向省人大常委会报告2006年度省级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《四川省财政收支审计条例》的规定，审计厅对2006年度省级预算执行和其他财政收支进行了审计。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对预算执行情况审查的要求，以及省委、省政府对全省经济社会发展的总体部署，今年的审计以坚持科学发展、构建和谐四川为工作主题，紧紧围绕加强宏观调控、推进依法行政、落实惠民政策和促进提高财政资金使用效益开展工作，主要审计了省财政厅具体组织省级预算执行情况、13个省级部门预算执行情况。同时对部分财政专项资金管理使用效益情况、5所医院财务收支、2个市的财政决算等进行了审计或审计调查。

　　2006年，省政府及其各部门认真贯彻国家和省委的各项方针政策，全面落实科学发展观，奋力推进全省经济建设和社会事业又好又快发展，圆满完成了主要目标任务，实现了“十一五”良好开局。总的看，2006年省级预算执行和其他财政收支情况是好的，但也存在一些有待纠正和规范的问题。

　　一、2006年度省级预算执行审计情况

　　（一）财政厅具体组织预算执行审计情况

　　围绕《监督法》、《审计法》的相关要求，今年重点审计了2006年省级预算收支平衡情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、预算超收收入的安排使用情况和财政支出进度情况等。结果表明，2006年财政厅认真贯彻实施稳健的财政政策，财政工作取得了新的成绩。总体上看，2006年省级财政预算执行情况良好：财政收入再创新高，财力状况进一步改善；统筹安排财政资金，保证了重点支出需要，并继续削减了财政赤字；公共保障范围继续扩大，保障水平不断提高，保障机制逐步优化；财政改革不断深化，财政管理整体效益得到提高。

　　1、关于预算收支平衡情况据省级财政决算草案反映，2006年省级一般预算总收入2770076万元，支出2267793万元，年终滚存结余502283万元，其中，结转下年支出511661万元，累计赤字9378万元，当年收支平衡，实现净结余4000万元，收支平衡情况不断趋好。但需要指出的问题是：

　　历年结转项目资金22643万元未进行清理整合。在2006年结转下年支出中，包括了2004年以前一直安排未用和结余挂账的项目资金22643万元。财政厅应按规定抓紧进行清理压缩和科学整合，提高财政资金使用的时效性和规范性。

　　2、关于部门预算制度建立和执行情况2006年，省级已实行了部门预算改革的130个单位当年各项收支基本都纳入了部门预算管理，较好地坚持了统一管理、统筹使用、综合平衡的预算制度，部门预算年初到位率也逐步提高，全年由预算内资金安排的部门预算支出，占省级预算内支出的79.1%，纳入部门预算管理的各项支出达到3030405万元。但需要指出的问题是：

　　对部门预算编制的审查还不够严格。如：按有关规定，单位所有收入均应纳入部门预算管理。但至2005年末缴存到财政专户储存的预算外资金余额42658万元，有关单位未纳入2006年部门预算统筹安排，脱离了部门综合预算管理。又如，财政厅在组织编制2006年部门预算中，未严格要求部门单位执行“零基预算”的原则，导致部分支出预算无具体内容和执行单位不落实。经抽查3个部门及下属单位编制的2006年部分专项支出预算3319万元，就缺乏原始资料，内容也不具体。财政厅及有关部门应采取措施，进一步完善部门预算的编制口径，确保预算内容真实、细化、具体，严格实行部门综合预算管理。

　　（2）政府采购预算执行中调整变动过大。2006年财政厅批复省级130个单位年初政府采购预算149150万元，实际执行399001万元，为年初预算的267.5％，预算调整变动较大，不利于强化预算约束。财政厅及有关部门应进一步研究从制度上控制政府采购预算与执行结果偏差较大的问题。

　　3、关于向下转移支付情况随着收入较大幅度增长和中央补助增加，省财政对下级的补助力度也进一步加大。2006年省对下补助支出达7078771万元，其中税收返还1103470万元，专项转移支付2001708万元，一般性转移支付1187958万元，原体制补助和专款补助等2785635万元。各项补助中，税收返还计算依据客观准确，专项和一般性转移支付分配办法具体明确。但需要指出的问题是：

　　专款补助项目多、分布散。2006年省级财力对下安排项目专款578152万元，所涉及项目的较多、较散，其中：10万元以下的1648个，10－30万元的2096个，30－50万元的855个。财政厅应按照财权与事权相统一的原则和集中财力办大事的要求，对省专款项目进行清理整合，促进提高资金使用的规模效益。

　　（2）预算资金3000万元拨付渠道不够规范。按有关规定，拨付下级财政的补助，应办理结算，通过国库调拨资金。但2006年财政厅将在省级列报支出的企业改制资金等，从省级财政专户拨付给自贡、泸州、广元、资阳等市3000万元。财政厅今后应严格按照预算级次和规范渠道办理预算资金的划拨。

　　4、关于预算超收收入的安排和使用情况2006年，省级财政一般预算收入实现超收210447万元，占年初一般预算收入的13%，超收收入逐年增加。2006年对当年超收全部作了安排，其中，用于当年支出134442万元，弥补赤字4000万元，结转下年支出72005万元；安排内容主要是农业、教育、科技、社保、交通、环保、工资改革和补助困难地区的支出。超收安排项目与报人大备案的项目相符。但需要注意的问题是：财政厅应当提高收入预算编制质量，增强预算编制的科学性，逐步缩小收入预算与执行结果的差距；同时，要提高对超收的预测水平，及时组织超收的预算安排与执行，尽力避免年底集中下达预算及大量结转的现象。

　　5、财政支出进度较慢且不均衡随着省级财力逐年较大幅度增加，财政对事业发展的保障能力进一步提高，财政厅亦采取了积极措施加强财政收支管理，并取得了积极的效果。但需要指出的问题是：

　　财政支出进度较慢且不均衡。2006年省级一般预算支出完成预算的81.5%，如剔除按规定列支但尚未使用的额度结余196585万元，实际支出为2057943万元，为预算的74.4%，均低于上年同口径支出进度。从均衡性看，至2006年6月底，省级财政实现支出仅为全年支出的36.3%，而12月份支出为全年支出的28.8%。较突出的是，12月份支出中，基建支出、社保补助支出、城市维护费、专项支出和其他支出等均占全年支出的一半以上，支出进度明显不够均衡。从结余构成情况看，2006年额度结余中有105992万元为12月下达的预算；财政年底集中支出，同时在部门也形成了较大资金结余。财政厅应采取措施进一步细化预算，提高预算的科学性、准确性，促进各部门单位及时、均衡执行年度预算。

　　（二）部分省级部门预算执行审计情况

　　审计省农业厅、民政厅、水利厅、公安厅、信息产业厅、林业厅、农水局、质监局、环保局、知识产权局、药监局、畜牧食品局和安全生产监督局共13个部门2006年预算执行情况表明，随着财政改革的深入和监督机制不断完善，促进了各部门不断加强财政收支管理，从总体看，一级预算单位严重违纪违规问题有所减少，预算管理水平有新的提高。但仍存在一些违规和管理不规范的问题。

　　1.预算编制不够完整、规范。一是部分结余资金脱离了预算管理。有9个部门未将2005年末各项结余8148.3万元编入2006年部门预算；到2006年末，仍有7个部门未将结余4826.4万元编入2007年预算。二是专项预算编制不够准确。主要是一些部门未建立项目库，部分专项预算编制无依据或依据不充分，导致预算与实际使用脱节。如农业厅在省种子公司近两年多已不再向银行贷款的情况下，2006年仍预算安排救灾备荒种子贷款贴息资金159万元，年底公司将资金转为了利润；药监局由于专项预算不准确等原因，近两年可动用的专项资金等年末累计结余都在5000万元以上，资金长期大量积压，影响了使用效益的发挥。

　　2.专项资金管理使用不规范。一是有5个单位虚列专项资金支出1182万元。如环保局2004年底通过虚列支出，将污染源动态监测专款300万元存放到环监总队至今；安监局近两年虚列专项支出719.6万元，被分别存放在职业健康协会、基层煤监分局等单位。二是有3个单位滞留应下拨的专款224万元。如林业厅将往年部分专项资金184.9万元列入往来，未及时拨付基层使用；知识产权局对2004年收到的30万元专利数据库建设经费，至今未拨给承担单位使用。

　　3.部分资金未纳入财务统一核算管理。有4个部门账外存放资金4230万元。其中，公安厅一些内设单位将近年收取的考务费、证书费等472.6万元和募集的刑警风险基金50.6万元存放于机关财务账外；农水局将新增对外投资919万元记入局老龄委和工会账户管理；质监局将培训费收入14.6万元交由质量协会收取、管理；药监局在法定账册外长期设置“行业管理账”，管理、核算行业和部门的各种资金2773万元。

　　4.基础管理不够严格、规范。一是有9个部门未对固定资产实行建卡管理，账实不符现象较为普遍。经抽盘12个部门所配电脑，有504台有实无账、82台有账无实。二是有3个部门购置办公设备等571万元未纳入政府采购。三是一些部门内控制度不够健全、往来账款长期未作清理、行政机关与各类协会和学会的人财物混合使用，以及部分收费收入未缴入国库或专户等。如水利厅2006年收取的水资源费中，尚有2476万元至今年3月审计时仍未解缴入库。

　　5.对下属单位的监管不力。经延伸审计发现，一些部门对其下属单位疏于监管，导致一些单位违规问题时有发生。如信息产业厅下属的监测站未按规定将2005年末各项结余9039万元编入次年预算；民政厅下属的慈善总会违规在有指定用途的捐赠款中提取业务费55.7万元；畜牧局下属的科研院兴办的两家公司2006年本为亏损，但仍按股本份额向本院及其职工分配发放股利152.5万元；水利厅下属的东风渠管理处2006年应列未列收入380.6万元，导致其损益不实；环保局下属的环科院、环监总队滞留应缴财政资金610.5万元；农业厅下属的植保站通过虚列支出，将农药储备资金等820万元转给两个服务部用于新农药、新药械经营活动；省种子站伪造会计凭证账簿，隐匿收入395.4万元等。

　　经组织对宜宾等6个市药监局、内江等7个市州质监局及其所辖部分县级局的抽审，发现垂管系统的基层单位程度不同地存在一些违规问题。主要是：部分收费收入未缴入国库或财政专户442.5万元；无依据或不规范收费201万元；虚列支出导致决算不实548万元；私设账外账或公款私存358.8万元；账外资产509万元等。个别单位在收费及资金管理方面存在较为严重的违纪违规行为。

　　二、部份财政专项资金使用效益审计（调查）情况

　　（一）审计调查西充县红旗水库、隆昌县古宇庙水库等7个列入全国整治规划的病险水库除险加固项目投资效益情况表明，自国家以国债资金为主投资整治以来，各地及时组织实施，在解除安全隐患、提高水库综合效益上已取得积极成效。但项目管理及资金使用还存在一些问题，部分单位违纪违规行为还较为严重。一是7个水库套取和挤占挪用建设资金2235万元，占到位资金额14545万元的15.4%。主要是一些主管部门及建设单位，串通监理、施工单位共同作假，采取虚列项目支出，甚至以虚假合同、虚假结算等方式，套取并挪用建设资金，加剧了投资不足的矛盾。二是工程结算高估冒算，形成资金损失漏洞。经对部份已完工并办理结算项目的抽审，送审造价8194万元，审减1490万元，占18.2%。如安居区麻子滩水库送审工程造价646万元，审减额达303万元，占46.9%。三是私设“小金库”993万元，部分建设资金流向小团体甚至个人腰包。如隆昌古宇庙水库套取建设资金318万元，除200万元用于虚假配套外，118万元存入主管部门财务股长个人账户，个别领导和经办人有经济犯罪的疑点；西充红旗水库套取资金148万元存放于“小金库”，且审计时未提供完整的会计资料。四是招投标不规范。有的未将设计、监理和设备材料采购甚至部分工程纳入招投标范围，有的将工程承包给不具备资质的施工单位，有的中标单位将整治项目擅自分包、转包，与工程管理要求不符。此外，还发现少数工程项目质量明显不合格；部分监理单位失职，甚至提供虚假签证、记录等问题。

　　（二）审计调查南部、雁江等10个县（市、区，以下均简称县）2005—2006年农村劳动力转移培训项目实施及资金使用效益情况表明，自项目启动以来，中央转移支付和省拨专项资金到位及时，各县相继组织了项目实施，促进受训农民提高了转移就业和致富的技能。但审计也发现，10个县程度不同地存在弄虚作假等问题，少数单位和个别经办人还存在较为严重的违法违规行为。一是虚报任务完成情况。经抽查29所培训学校反映，一些单位以虚编、重报受训人员和虚造培训资料等手段，虚报培训人数28664人，占这些学校上报已完成培训人数的67.7%，且实际培训时间均远未达到规定要求。如泸县委托一学校组织培训，上报完成1735人，其中虚报1372人，占79%。二是违规管理使用培训资金的问题突出。共查出虚报冒领、挤占挪用和账外存放资金803.8万元，占抽查单位报账资金总额的49.3%。其中虚报冒领、挪用资金651.9万元，占报账资金的40%。南部县农业局和农广校、名山县农广校、金堂县农业局、雁江区质监站、资中县农广校、富顺县农广校等单位以虚报人数、虚开发票、虚列授课津贴等手段，套取并挪用培训资金。其中一些单位还将所套取资金私存私放，部分资金去向不明。三是培训管理与补助资金报领核算不规范。一些单位违规将培训任务转包给不具备条件的其他机构进行，一些部门对报领资金未认真把关审核，10个县普遍未对项目资金实行专账核算，部分主管部门组织的项目验收流于形式，未能确保项目正常实施和资金效益的发挥。

　　（三）审计21个市州所辖164个县2004年至2006年6月天然林保护工程资金管理使用及效益情况表明，自2003年对部分县天保资金审计后，各地对工程实施更加重视，资金管理明显加强，违纪违规问题也明显减少。但部分县仍存在一些有待纠正的问题。一是有81个县挤占挪用天保资金共2429万元。如乡城县林业局用天保资金归还建宾馆贷款200万元、建温泉65万元；洪雅县将天保资金挤占用于林业站人员经费及行政管理费221.6万元。二是有29个县违规改变天保项目计划共1117万元。三是有11个县虚报冒领天保资金共1406万元。如稻城县林业局1999—2003年套取天保资金1334.6万元，其中用于建房743万元。四是有31个县欠拨及闲置天保资金共2209万元。此外，一些地方还存在乱收费、工程实施未公开招投标、资金长期挂往来未结账等问题。

　　（四）审计德阳、攀枝花、自贡、乐山、眉山、雅安6个市2005年住房公积金管理及其效益情况表明，近年来各地不断加强公积金管理，参缴与贷款人数逐年增加，逾期贷款逐年减少，公积金使用效益有明显提高。但6个市住房公积金从制度机制到资金归集、管理使用都还存在一些问题。一是公积金管理委员会未切实履行决策职能，部分地方公积金中心代行了其重大事项审批决策的职责。由于决策监督机制不健全，为一些不规范运作行为开了方便之门。二是违规开设银行账户存放公积金48409万元。三是挤占挪用公积金4215万元。主要是以前年度违规借贷和用于平衡财政预算的本息未按规定限期收回。四是部份地方财政应匹配的公积金未纳入预算，或虽有预算但未全部拨付到位4006万元。五是公积金缴存差异大，造成新的分配不公。按我省规定缴存比例为当地上年职工月平均工资的5—15%，但有的市最高达20%，有的市最低仅为1%；按规定缴存基数不得高于当地上年月平均工资总额的3倍，但有的市最高的超过了5倍。这在不同城市之间、不同行业之间、同一城市高低之间都反映出很大差异。六是公积金使用效果欠佳且地区间不平衡。6个市平均个人贷款率和资金运用率，分别低于全国平均水平16个和17个百分点；资金沉淀率却高于全国16个百分点。6个市间高低相比，个人贷款率相差49.3个百分点、资金运用率相差30.6个百分点、资金沉淀率相差26.7个百分点。七是公积金归集缴存及个人贷款覆盖率不高。在岗职工参缴的比例平均仅64.7%，当年个人贷款只占缴存累计人数的2.9%，影响了公积金应有作用的发挥。

　　三、部分专项审计（调查）和下级政府财政决算审计情况

　　（一）对省医院、省第四医院、成都市第三医院、川北医学院和泸州医学院的附属医院

　　共5所医院2005年财务收支的审计情况。结果表明，近年来，各医院积极转变服务态度，改善就医环境，不断提高医疗技术和服务质量，取得了较好的社会效益和经济效益。但在医疗服务收费和财务管理等方面也还存在一些问题。一是违规收费294.9万元。其中自立项目或重复向患者收费192.9万元、超标准收费102万元。如泸州医学院附院自立项目收费103万元，其中自定卫生材料项目重复向患者收费50.7万元；成都市第三医院对未列入收费目录的卫生材料等自行收费39万元。二是违规使用自制收据收取非医疗费用。如川北医学院附院使用自制收据收取房租、对外新药遴选费、病历工本费等非医疗费用2379万元。三是一些医院将部分收入放在下属单位账上和私设的账户核算，形成账外资金755.8万元。四是基础管理不规范。省医院等3家医院违反政府集中采购政策，自行采购医疗设备4263万元；还有2家医院购置固定资产未入账2372万元，有3家医院不按规定计提坏账准备金、修购基金及科研基金1524万元等。

　　（二）对仁寿、三台、中江、洪雅、富顺和隆昌等6个获得转移支付资金相对较多的县2005年财政状况的审计调查情况。结果表明：随着近年县域经济发展和中央、省加大转移支付力度，县级财力不断增长，其财政困难状况有所缓解，基本保障能力也得到增强。但县级财政收入规模小、增长少与支出刚性且增长强劲的收支矛盾仍较突出。

　　从财政收入方面看，一是自组收入低、质量不高。6个县自组收入仅占一般预算总收入的13%—33%，自组收入中成本性支出大的非税收入又占一般预算收入的27%—47%，表明县级财力可调控能力仍较弱。二是财源不足，增收困难。其税收收入近3年增幅低于全省平均水平达27个百分点。三是上级转移支付结构不够优化、管理和使用不够规范。如6个县获得的专项转移支付占上级补助收入的28.5%，不能形成县级可自主安排的财力，且项目多、范围宽、分布散，实际相当部份用于了机构运转。四是收入管理不够严格规范。主要表现为部分预算外资金不纳入专户管理、一次性非税收入不纳入预算管理的现象较为突出。

　　从财政支出方面看，一是基本支出比重高，事业发展投入较低。6个县财政拨款支出中，平均68.8%用于了基本支出，“吃饭财政”的特点突出；在不含专款的决算支出中，用于基础建设、社会保障和事业发展的支出比例均较低；二是人头经费、政府负债还本付息等刚性支出不断增长，而法定事业支出增幅不足。6个县教育、农业、科技支出均未达到法定增长比例，个别县甚至还呈负增长；三是支出挂账，财政平衡情况不实。有4个县共支出挂账17991万元，其决算报表对财政平衡情况的反映不够真实。

　　此外，审计还发现，县级政府债务重的矛盾仍较突出。6个县尽管当年通过被结算扣款、消化支出挂账等消化债务25985万元，但新增负债加上未偿债务利息的增加，政府性负债仍居高不下，在一定程度上影响了县乡财政的正常运转。

　　（三）对德阳市、阿坝州2005年本级财政决算审计情况。结果表明，两市州积极推进财政改革，在确保财政收入稳定增长的同时，进一步调整和优化支出结构，财政工作取得了较好成绩，有效促进了区域经济发展。但近年来两市州在财政收支管理上还存在一些问题。主要表现在：一是通过挂往来或拨入其他账户的方式，虚列支出10997万元、支出挂账2300万元、虚列结转4295万元，影响了当年财政决算的真实性。其中：阿坝州10815万元、德阳市6777万元。二是截留省级收入和虚报项目套取省级专项资金281万元，挤占挪用专项资金743万元。如阿坝州经委虚报旅游产品扩能改造等项目，获得省拨技改和贴息资金200万元用于其办公楼建设。三是税收政策执行不够严格，违规实行税收先征后返1510.3

　　万元、应征未征和违规减免税费1573.9万元。此外，还发现两市州存在未经评估转让国有资产、因监管不到位导致国资经营收益流失等问题。如德阳市天然气公司将改制前未纳入财务反映的税后利润，按改制后的股份比例分配，因有关部门监管不力，导致少分得国资经营收益575万元。

　　对以上报告所反映的问题，审计机关已依法出具审计报告、下达审计决定。对违法违纪的案件线索和应当追究责任的人员，已依法移送司法机关、纪检监察部门和有关部门处理37件，已有2人被逮捕、25人受到党纪政纪处分；对制度不健全、管理不规范的问题，有关部门、单位高度重视，正在建章立制进行整改。下一步，省政府将督促有关部门、单位进一步认真执行审计决定，确保问题整改到位。依照法律规定，全面整改情况，省政府将在今年底前向省人大常委会作出专题报告。

　　四、进一步加强省级预算及财政收支管理的意见

　　（一）完善预算编制与执行机制，进一步提高预算管理水平

　　从近年预算执行情况看，进度不均衡、执行率偏低、结余结转较大的状况还较突出，这在一定程度上影响了财政平稳运行和预算执行效率。对此，财政及有关部门应加强协作配合，着力完善预算编制与执行机制。一要不断提高预算编审质量。要严格部门综合预算、“零基预算”，探索建立科学合理的支出标准和预算定额，从根本上改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，不断优化、细化、硬化预算，纠正随意变动预算和追加频繁的现象，提高预算资金分配的到位率和准确率。尤其是项目预算，要完善滚动项目库，提高项目储备质量，分类规范预算项目，推进项目预算的具体化、清晰化、透明化，努力做到预算准确、安排合理、到位及时、进度均衡、执行有效。二要加强预算执行的动态分析与调控。准确判断和掌握预算执行趋势，及时清理、调整无具体项目的预算，确保预算执行率。三要建立预算执行责任制，落实追踪问效，提高行政效能。除特殊情况外，应尽力避免年底集中项目资金的情况；对执行进度差的单位，应及时采取制约措施，促进提高预算执行效率。

　　（二）加大专项转移支付的监管力度，提高专项资金使用效益

　　针对目前专项转移支付资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复、大量专项资金在基层被用于一般工作经费的问题，要着力从完善机制制度着手，围绕提高分配政策的客观性、科学性和导向性，全面清理并逐步整合现有专项转移支付项目，本着以确保惠民政策落实为重点，统筹安排转移支付资金；要着力构建职责明晰、管理有效、监控有力的管理体系，围绕减少中间环节、确保专款专用的总体要求，改进资金拨付方式，完善县级财政报账办法，提高资金实际到位率；要建立完善转移支付资金绩效考评体系，形成严格的激励约束机制；要着力形成财政、审计、监察协调配合的监管合力，严肃查处违法违规行为，促进提高资金使用效益。

　　（三）着力提高二三级预算单位财政财务管理水平

　　从近年审计情况看，二三级预算单位财政财务管理基础较为薄弱，违纪违规问题也较为突出。对此，应着力加快财政改革向各级基层单位的全面推进。要不断规范财政二次分配行为，严格基层单位的预算管理，确保改革层次向纵深推进取得实效；要强化主管部门对下属单位指导与监管的责任，实行必要的内部控制与监管责任追究制度，促进提高二三级预算单位财政财务管理的整体水平。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，在省委的正确领导和省人大的监督支持下，我省财政预算执行和其他财政收支的审计工作不断取得新的成绩，促进了预算管理和依法理财水平的进一步提高。我们将继续坚持以科学发展观为指导，充分发挥审计监督的职能作用，为推进四川发展新跨越、全面建设小康社会做出应有的贡献。